Gabriela Ábalos: “El bicameralismo como el que tiene actualmente Mendoza es la peor opción”

Gabriela Ábalos una de las constitucionalistas que más ha estudiado la Carta Magna de Mendoza, es una voz suficientemente autorizada para hablar de la reforma que propone el gobernador Rodolfo Suárez y que se apresta a comenzar a debatir la Legislatura.

Ábalos no hace valoraciones sobre la propuesta del Gobernador, sino que prefiere ser didáctica y explicarle a la ciudadanía lo que implica hacer cambios en una “ley rígida” como la Constitución, que requiere de “amplios consensos y características especiales” hasta llegar a una nueva redacción del texto.

A las puertas de un momento histórico -Mendoza es una de las pocas provincias que no avanzó en reformas constitucionales desde la vuelta de la democracia en 1983-, la Jueza del Tribunal de Gestión Judicial Asociada en lo Tributario se prestó al diálogo con Los Andes.

-¿Qué grado de autonomía tienen los legisladores para introducir modificaciones al proyecto que mandó el Gobierno?

-La Legislatura es el órgano que tiene que iniciar este procedimiento, porque allí están representadas todas las voluntades, los representantes de los ciudadanos. Ellos van a tener que debatir, acordar, consensuar la necesidad de reforma de la Constitución con un consenso de las dos terceras partes de los miembros de cada cámara. Hoy tienen un proyecto que ha presentado el Poder Ejecutivo provincial, ahora deben debatirlo y en su caso introducir modificaciones. Lo que se termine produciendo como necesidad de reforma puede ser este mismo texto, o este texto con modificaciones o justamente los agregados que cada cámara quisiera hacerle. Necesariamente no tiene que aprobarse tal cual está porque el debate se tiene que dar en el poder más representativo, el Legislativo.

-¿Cómo ve que se proponga hacer simultáneamente la consulta popular y la elección de constituyentes?

-Esto no está previsto expresamente en la Constitución provincial, pero supone una herramienta pensada para ahorrar una elección más. Porque si no se hiciese en esa misma oportunidad, los mendocinos tendríamos que votar en las PASO la consulta por el sí o el no a la reforma; y después nos quedaría en esta hipótesis dos elecciones más por hacer: la primera para convencionales constituyentes y después la general. Entonces, en este proyecto se ha previsto que se haga todo en simultáneo, la consulta popular y la elección de constituyentes, habrá que ver si se aprueba (en la Legislatura). Es decir que antes de octubre del año que viene estaríamos votando en las PASO no solamente para diputados y senadores provinciales, sino también candidatos a convencionales constituyentes. Y en las generales de octubre estaríamos votando eso y convencionales, pero con la condición de que surgiese en la ciudadanía el voto por el sí (a la reforma).

-¿Quedó obsoleta la Constitución de 1916?

-Hay que tener en claro que las reformas constitucionales no deberían ser coyunturales, no deberían ser pensadas en función de la voluntad popular de quien estuviera gobernando en un determinado momento, sino en plantear la herramienta de gobierno más importante para la provincia con perdurabilidad, o sea con visión de futuro. Por eso la constitución de 1916 nos rige y no debería ser el argumento de la cantidad de años que tiene lo que nos lleve a modificarla.

-¿Las constituciones entonces no envejecen?

-Hay un tema que la Constitución de Mendoza sí tiene necesidad de ser reformado, porque la superioridad de la Constitución nacional lo exige. Después de 1994, la nacional le manda a las provincias dictar sus constituciones conforme a los parámetros que fija el artículo 5 de esa Constitución nacional. Y después del ’94, a ese artículo 5 se le agrega el artículo 123, que exige que todas las provincias reconozcan la autonomía municipal. Entonces hay un punto donde la necesidad de la reforma de la Constitución de Mendoza es incuestionable, porque supone respetar la supremacía constitucional. En Mendoza desde 1994 es necesaria la reforma para incorporar la autonomía municipal y es necesario en esto el debate legislativo previo, porque si bien el mandato es claro, cada provincia diagrama esa autonomía municipal en su propio texto.

-¿Qué implica esa autonomía?, porque parecería que es empoderar más a los intendentes.

-En realidad supone la descentralización del poder.

-Es lo contrario entonces.

-Exactamente. Porque supone pensar el poder descentralizado en el territorio. Por ejemplo, supondría no solamente tener nuestras 18 ciudades cabeceras, sino también darles y reconocerles alguna cuota de poder a los distritos, que tengan por lo menos la posibilidad de elegir a sus autoridades. Hoy esos distritos eligen a la autoridad de la ciudad cabecera y desde allí reciben al delegado municipal, desde allí se comanda a esos distritos. Y hay algunos que tienen hasta más población que la ciudad cabecera.

-¿Qué ventaja tiene la unicameralidad que se propone sobre la bicameralidad?

-La bicameralidad en la Nación tiene un contenido preciso. Para las provincias, después de la reforma del ’94, sigue estando la opción de optar por una o dos cámaras, pero si optan por la unicameralidad tienen que darle representación a las autonomías. Entonces hay una diferencia. En cuanto a las ventajas y desventajas, el bicameralismo como el que tiene actualmente Mendoza, dos cámaras con la misma representación (porque ambas representan a la población distribuida en las secciones electorales) sería la peor opción. Esto es porque nunca tuvimos en Mendoza, a diferencia de otras provincias, el pensamiento de que los regímenes municipales pudiesen tener correspondencia en el Poder Legislativo. En cuanto a las ventajas del bicameralismo, aún en el nuestro, viene de la mano de garantizar un debate legislativo con mayor profundidad al tener dos instancias de debate. Por otro lado, presenta la alternativa que al ser dos cámaras, aún cuando en la elección donde se eligió el Gobernador junto con la renovación legislativa hubiese arrastrado el ganador una mayoría importante, difícilmente lo logre en ambas cámaras. O sea que con dos cámaras habrá la posibilidad de una combinación entre las fuerzas del gobierno y las fuerzas de oposición.

-¿Y la unicameralidad?

-El sistema unicameral puede tener como ventaja el argumento utilizado hoy por el Gobierno de economizar el gasto público. Pero eso implica reducir el aparato administrativo que cada legislador tiene consigo. Por otro lado, si se trata del debate legislativo, la mejor opción para equilibrar en una cámara única, que haya una revisión profunda, sería utilizar el sistema que han utilizado varias provincias, incluida la Ciudad de Buenos Aires, de exigir la aprobación de ciertas normas mediante el procedimiento de doble lectura. Esto supone que para ciertas materias trascendentes para una provincia, por ejemplo la ley de presupuesto o la ley que configura el sistema electoral, plantear un procedimiento con más trabas justamente para favorecer los consensos, que las minorías tengan la posibilidad de ser oídas. Y luego de una primera votación, tener previsto un lapso de tiempo en el cual esa norma no queda sancionada porque deberá ser luego nuevamente discutida y votada en una segunda lectura.

-¿Y en Mendoza esto puede ser viable?

-El proyecto plantea esto, de manera genérica. Esto quiere decir que será la Convención Constituyente la que dirá para qué leyes vale el sistema de doble lectura y para cuáles no.

-La eliminación de la elección intermedia, ¿no le quita poder de control a la Legislatura?

-Pensando en los pro y los contra, lo positivo con esta elección es que la ciudadanía tiene la posibilidad de revaluar si aquella apuesta que hizo a la función de gobierno que le proponía el partido A merece que a los dos años tenga mayor apoyo, entonces votará a los legisladores de ese partido A. O bien entenderá que necesita función de control, es decir oposición constructiva en términos teóricos, y votar a mitad de término una opción de control que le ponga contrapeso a esa opción que tomó hace dos años. Pero tiene como desventaja que quien está ejerciendo el poder y comienza con el trazado de la política global que prometió en campaña, al año ya empieza a pensar en las elecciones de medio término, entonces se paraliza el funcionamiento del Poder Ejecutivo y mucho más del Legislativo, porque se piensa en términos electorales, justamente. Y además si resulta que en esas elecciones hay más control que gobierno, puede traducirse en una debilidad, la realidad mendocina nos lo ha demostrado. Pero también es real otra cosa: que si quien ganase en esta elección accediera con muy poco apoyo en una elección de gobernador, podría encontrarse en esos cuatro años con una dificultad interesante para gobernador por tener mayorías opositoras en el Poder Legislativo.

-¿Y eso no lo soluciona el balotaje?

-No lo sabemos todavía, porque no sabemos-si se aprueba la ley de necesidad de reforma- cómo termine siendo configurada esa mayoría por la letra que redacte la Convención Constituyente. Es decir, el balotaje en términos generales en Francia supone la mitad más uno de los votos, pero en la Argentina en el ’94 tomamos el 45% y el 40%. Lo que indicaría la ley de necesidad (en Mendoza) es una doble vuelta para reforzar a quien resulte gobernador, pero no sabemos con qué porcentaje será reforzado.

-Este proyecto limita la reelección de concejales y legisladores pero sigue prohibiendo la del Gobernador, el único cargo electivo sin esa posibilidad. ¿No es un defecto de origen de la Constitución de 1916 que no se subsana ahora?

-Yo lo he dicho muchas veces: me parece que la Constitución de Mendoza, hoy como está, plantea cierta discordancia, porque hemos tenido la limitación de la reelección del gobernador a dejar pasar un período, mostrando claramente la intención de limitar la concentración de poder en el Ejecutivo. Pero a nivel municipal, teníamos elecciones indefinidas de los intendentes hasta el año pasado, con toda una controversia que terminó con el fallo de la Corte. Eso para mí lleva a la necesidad de que en Mendoza debatamos la necesidad de reelección de todos los cargos públicos de forma integral, que planteemos cuál es el objetivo de limitarlo de una manera en el gobernador y de permitirlo en el intendente. Me parece un contrasentido.

-Esto, aunque no lo incluye el proyecto del Gobierno, ¿podría revertirse en el debate en la Constituyente?

-Podría llegar a ocurrir que en la Convención se generase un texto que no estaba previsto en la ley de necesidad de la reforma. En principio no lo podría hacer, pero ha ocurrido y en principio el Poder Judicial debería declararlo inconstitucional, pero no lo sabemos. Por eso sería mucho más maduro para la sociedad mendocina poder enfrentarnos, porque parece un tabú, debatir qué buscamos con una reelección: ser conscientes de los riesgos que corremos acrecentando el poder de un líder a 8 años; y qué riesgos corremos coartando a un líder y solo dándole 4 años. Y después de esa evaluación, que tomáramos una decisión institucional que sea integral y sistémica: todos los ejecutivos y todos los legislativos.

-¿Y los jueces?

-También creo que tenemos que revisar la duración de los miembros de la Corte, como del Tribunal de Cuentas, del Fiscal de Estado, del Asesor de Gobierno, del Tesorero y del Contador General de la Provincia. Es decir, a los órganos de control que según la Constitución duran mientras dure su buena conducta, habría que colocarle un periodo limitado. Por ejemplo, que duren en su cargo 15 años y luego se jubilen. Esto le permite a la provincia tener controles despegados del poder político que los designa y recambio generacional.

PERFIL

Gabriela Ábalos es doctora en Ciencias Jurídicas y Sociales, Especialista y Magíster en Magistratura y Gestión Judicial.

Profesora titular de Derecho Constitucional, en la Facultad de Derecho de la UNCuyo; también lo es de Derecho Constitucional y de Derecho Público Provincial y Municipal en la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de Mendoza.

Es jueza del Tribunal de Gestión Judicial Asociada en lo Tributario de Mendoza.

Vocal de la Asociación Argentina de Derecho Constitucional, es miembro del Instituto Argentino de Estudios Constitucionales y Políticos, y del Instituto de Derecho Constitucional de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales.