Problemas actuales del régimen de representación electoral

Surgen así discusiones sobre la naturaleza, los contenidos y la calidad del régimen de representación. La propuesta de instalación de formas de representación complementaria -como los Consejos Económicos y Sociales- o la promoción de estrategias de pacto social, responde en el fondo a una insatisfacción profunda de la sociedad y la propia dirigencia política hacia el sistema de representación. Una tendencia que, como muchas otras debe considerarse común a la inmensa mayoría de las democracias en el mundo.

Uno de los temas centrales, hasta ahora no afrontado en otros procesos de reforma es el referido a las bases de la representación electoral.

1 El debate sobre las bases de la representación electoral

En el siglo XIX, en los orígenes de los sistemas electorales modernos, las elecciones eran sustanciadas bajo formas circunscripciones simples, en las que el candidato más votado, simplemente ganaba las elecciones. El sistema garantizaba la representación de los “notables” y dejaba fuera a quienes los desafiaban, quienes quedaban reducidos, a nivel nacional a representaciones más bien simbólicas. Así sigue ocurriendo en muchos lugares que siguen conservando sistemas de representación uninominal -en: Singapur-.

Con el avance de los sistemas electorales y la aparición protagónica de los partidos políticos, las reformas del siglo XX giraron en torno al sistema de representación proporcional. El sistema sacrificó así las ventajas de inmediatez y conocimiento y responsabilidad entre votante y candidatos que ofrece el sistema mayoritario, buscando adoptar sistemas más complejos e inclusivos, capaces para representar más equitativamente las diversas opciones electorales.

El principio de la representación individual de electorados geográficamente acotados cedió frente a distritos plurinominales más amplios, cuyos representantes están incluidos en listas cerradas y bloqueadas. Conservo la capacidad para excluir a las minorías, para garantizar la continuidad de los “partidos de notables”

Mas recientemente, en la segunda mitad del siglo XX y al llegar el siglo XXI, el avance corresponde a los sistemas mixtos, pretendidamente orientados a capitalizar la mejor parte de ambos sistemas tradicionales. El sistema mixto, en sus diversas variantes es casi la forma-tipo de todos los sistemas de representación proporcional. Esta última etapa no ha avanzado en Argentina ni en América Latina, donde la cultura político-institucional está bloqueada en su evolución por los excesos del presidencialismo y su reciente combinación con formas diversas de populismo.

2. La solución Argentina

Es este uno de los temas insoslayables para cualquier esfuerzo de reforma electoral que se asuma. El sistema actual de representación, fundado en la Constitución Nacional, tiene como base el factor poblacional, tanto en lo que hace a la elección de diputados nacionales, como en lo relativo a la elección de Presidente y Vicepresidente de la Nación y el Senado de la Nación.

Sin embargo, el sistema originario de la Constitución se ha visto alterado a través de la ley 22.847, de convocatoria a las elecciones de 1983. La misma no se limitó a actualizar la base electoral - relación habitante representante- prevista en el art. 37 de la Constitución, fijándola en un diputado cada 161.000 habitantes o fracción no menor de 80.500, sino que introdujo dos variantes que vienen a distorsionar profundamente el esquema constitucional de representación, por la vía de una sobrerrepresentación institucional de los distritos menos poblados.

Esta sobre representación se produce a través del juego combinado de dos elementos: a) una prima de tres diputados por provincia, y b) un mínimo de representación provincial en la Cámara de Diputados. Este mínimo presenta a su vez dos aspectos: uno está referido a la representación que las provincias tenían en 1976 y el otro, a un mínimo que la ley establece en cinco diputados por provincia. La sobre representación se manifiesta no sólo en la constitución de la Cámara de Diputados, sino también, hasta la elección de 1989 en la integración de las Juntas de Electores -eliminadas en el nuevo sistema constitucional.

El mínimo de representación provincial fue establecido por una ley anterior a la 22.847, en dos diputados por provincia -Ley 15.264-. Tanto una disposición como la otra implican una alteración de principios constitucionales, puesto que la equiparación de las provincias a nivel del Congreso se logra a través del Senado, en tanto que la base de representación en la Cámara de Diputados es la población y no el distrito como unidad.

Las dificultades políticas que se derivarían de una reducción en la representación de los distritos menores obligan a considerar la posibilidad de una elevación de la representación de los grandes distritos, situando la relación habitante diputado en términos más equitativos y proporcionales, de acuerdo con el mandato constitucional.

Se impone asimismo la modificación de la base electoral, impuestas por las modificaciones en la estructura poblacional del país a raíz de los resultados del Censo de 2011. El nuevo censo del 2021 -no se realizó en el 2020- constituye una valiosa oportunidad para replantear el problema de la base electoral, aun cuando se trata de una cuestión de muy difícil solución inmediata.

Es interesante preguntarse sobre las razones políticas de las formas de representación actuales. En el origen, los ingenieros institucionales que diseñaron estas leyes, en las postrimerías del gobierno militar, al tiempo del diseño de las leyes que regularían los comicios de 1983, tuvieron en cuenta algunos antecedentes comparados. Muy especialmente la reforma política de Suarez en España, según la cual se organizó su muy exitosa transición a la democracia, considerada ya entonces como un modelo a tener en cuenta 1.

El decreto del gobierno Suarez en 1977 en que se basó hasta la actualidad el régimen español tuvo varios autores. El más destacado fue el profesor de derecho constitucional Oscar Alzaga Villamil. Hace unos años su explicación fue grabada en una universidad italiana y así pudo saberse lo que siempre se supo, aunque permaneciera en el más cerrado secreto -tampoco en Argentina se ha sabido jamás nunca nada acerca de la creación de esta y de muchas otras normas políticas muy básicas-. El secreto es una de las características de todos los procesos de ingeniería institucional. La explicación de Alzaga fue la siguiente:

La orden política real del gobierno Suarez era redactar una ley por la cual el gobierno pudiera obtener una mayoría absoluta de escaños. Las encuestas preelectorales le daban a la futura Unión del Centro Democrático (partido de gobierno) alrededor del 36-37% de los votos. Intentamos hacer una ley en la que la mayoría absoluta de los escaños se situara alrededor del 36-37% de los votos. Ello se lograría con un mecanismo que favorecía a las zonas rurales, donde en las proyecciones electorales, la UCD se impone con respecto a las zonas industriales, donde había un margen mayor de voto favorable al Partido Socialista e intentamos que la consecución de la mayoría absoluta de escaños por el Partido Socialista no estuviera en un 36-37% sino en un 39-40% de los votos. 2

3. Consecuencias no deseadas del sistema vigente

El resultado de estos experimentos, pensados en los paises en que se ha implementado para “inclinar la cancha” en favor de una fuerza política ha sido el de la generación de un sistema electoral dual. Un 50% de los representantes son elegidos en distritos muy pequeños en población, premiados con un plus de representantes, en los que solo dos partidos pueden tener representación. En el 50% restante los diputados son elegidos y pasan a representar distritos con mayor número de escaños. Con un resultado global que busca y logra un formato bipartidista.

En el caso argentino, el gobierno militar aspiraba a sub representar al peronismo, premiando los distritos más chicos, en todos los cuales había partidos moderados -era la federación de partidos centristas, conservadores, provincialistas o neoperonistas que existían en casi todas las provincias. Estos partidos, como los jujeños de Guzmán, los renovadores salteños de Ulloa, el MP Rionegrino, los chaqueños de Ruiz Palacios, el MPN neuquino o, los rionegrinos, el FP Chubutense, los partidos Liberales y Autonomistas, demócratas de Mendoza, pampeanos, fueguinos, y un largo etc. Acompañaron a Manrique y al Brigadier Martinez en el 83, a Angeloz en 1989 y fueron absorbidos por el menemismo y luego el kirchnerismo.

Los planificadores aspiraban que en esas provincias pequeñas se estableciera un premio a la representación moderada, que compensaría la segura victoria de peronismo en los conurbanos de las grandes ciudades.

Cuarenta años después, la realidad ha evolucionado de modo muy diferente: el peronismo ha resultado hegemónico en las provincias chicas porque absorbió el voto de los partidos provinciales o supo organizar frentes cívicos que comparten el gobiernos -como en Santiago, Catamarca, Misiones, etc.- en tanto que el voto moderado – radical coaligado con la centroderecha ha quedado reducido a las grandes capitales.

Las mayorías ´parlamentarias absolutas se logran con minorías electorales que no llegan a la mayoría absoluta de votos.

La consecuencia de estas dificultades de representación se concreta en la gestión de gobierno. Coaliciones políticas con algo mas del 40% de los votos, logran mayorías propias en el Congreso y logran hegemonizar la gestión del Estado. Mayorías de votantes quedan fuera del gobierno, tienden a atomizarse y tienen dificultades serias para organizar coaliciones alternativas.3

Gobiernos de características casi hegemónicas tienen, así como soporte apoyos electorales minoritarios tanto electoralmente como socialmente. Esta situación se logra merced a una combinación de factores entre los que cabe mencionar las asimetrías de la representación, la perdida de consistencia ideológica de los partidos, los sistemas de doble vuelta electoral y la falta de un interés real de la política, más allá de la voluntad de peor de los gobiernos.

Los sistemas parlamentarios tienen capacidad y numerosos recursos para administrar estos problemas. La rigidez de los sistemas presidencialistas impide encontrar soluciones flexibilizadoras, con lo cual todos los problemas de representación se ven ampliados y profundizados.

4. Un sistema presionado por la demanda social

El sistema de representación vigente soporta desde hace tiempo presiones muy fuertes, que provienen no tanto de la política como de estudiosos, analistas electorales, organizaciones no gubernamentales, etc. Con motivo de cada elección se multiplican las demandas de reforma. La política suele acordar con estas presiones en términos puramente verbales, pero en el fondo tiene una opinión positiva de su funcionamiento en el largo plazo. De allí que las presiones no hayan cristalizado en movimientos específicos de reforma. Por otra parte, esta claro que se trata de reformas que requieren del concurso de todas las fuerzas. Políticas. Cualquier representación parlamentaria puede vetar pactos o acuerdos reformadores a través de su veto en el parlamento

Hay que plantearse a fondo cuales son las verdaderas necesidades de la reforma. No pueden ser necesidades de un partido o un sector determinado. Solo deben considerarse necesidades estructurales en las que todos los sectores estén de acuerdo-

Las reformas del régimen electoral y de partidos políticos no pueden ser tampoco el fruto de una pretensión del cambio por el cambio mismo. Debe responder a la necesidad de perfeccionar las reglas y procedimientos básicos del sistema democrático, buscando la mejor expresión posible de la soberanía popular en el marco de necesidades sociales cambiantes. Se deben justificar en cambios objetivos de la realidad y en la posibilidad de mejorar de modo efectivo las instituciones existentes. Las normas que regulan el funcionamiento del sistema electoral y de partidos políticos son parte integrante del sistema político global y este no es nunca el resultado de una experiencia de laboratorio. Es ante todo una creación política, histórica y socialmente condicionada y, sometido, por tanto, a modificaciones permanentes. Las normas actuales fueron resultado de emergencias, en las que gobiernos no democráticos debieron improvisas normas de urgencia. Esto implica que reformas posibles son posibles y necesarias. Pero deben ser el resultado de estudios muy concretos y minuciosos, acompañados de evaluaciones de impacto ex ante y ex post.

Esto es claro en la experiencia comparada de los sistemas democráticos. En prácticamente todo el mundo se están produciendo cambios legislativos sustanciales, aún en aspectos que en la Argentina tienden a verse como imposibles de reformar. Tal es, por ejemplo, el caso del régimen interno de los partidos, los mecanismos de selección de candidatos, el financiamiento de la actividad electoral y no electoral, las garantías, instituciones y procedimientos relativos al sufragio y las propias bases del sistema de representación.

Es evidente que existe una relación directa entre el grado de desarrollo de un sistema democrático y la profundidad del debate a que son sometidas cuestiones que, en democracias menos estables, son objeto de consideraciones dogmáticas y absolutas.

En esta materia, no caben soluciones únicas o definitivas. Tampoco recetas institucionales que puedan pretender ser mejores de un modo absoluto que cualquier otra de las disponibles. Las necesidades de un sistema político cambian y su estudio y resolución no es nunca una cuestión políticamente neutral. Tampoco cabe ensayar otro camino que no sea el del acuerdo y la concertación política. Se trata de definiciones que comprometen al sistema en su conjunto, con efectos en el corto, mediano y largo plazo, cuyo acierto final dependerá del realismo y rigor con que se enfoquen.

En la cuestión electoral se entremezclan aspectos vinculados al sistema de partidos, a la organización interna de los mismos, a la representación política, a la estructura federal del país, a la relación población/escaños o a los principios fundamentales del ordenamiento político institucional argentino.

La definición de la agenda concreta de reformas debe asimismo tener en cuenta un factor de importancia decisiva en la política argentina actual. Si bien es evidente que existe una demanda clara de renovación de los mecanismos de representación y de la estructura y funcionamiento de los partidos, no es menos cierto que gran parte de estas inquietudes nacen de la conflictiva situación interna de los propios partidos.

Tienden así a generalizarse críticas claramente justificadas, referidas a bloqueos en los procesos naturales de renovación de dirigentes, a la persistencia de rigideces burocráticas y manipulaciones clientelistas, a la digitación de candidaturas, a la consideración inequitativa de los derechos de las minorías y, en general, a una falta de transparencia de la vida partidaria.

Las dificultades de los sectores críticos para resolver estas cuestiones en el plano interno de sus respectivas formaciones políticas, lleva a plantear reformas legislativas respecto a cuestiones que en realidad son de resorte exclusivo de los propios partidos. Más aún, se tiende con frecuencia a una lectura parcializada de algunos modelos comparados de sistema electoral, en función de la cual se les adjudica virtualidades que en verdad no tienen, sin ver sus consecuencias negativas para el sistema de partidos en general. El debate tiende así a distorsionarse no en función de perspectivas políticas generales, sino de enfoques referidos exclusivamente a la lucha interna de los partidos.

Esto ha sido, exactamente, el error básico de algunas reformas, como las que acompañaron el pacto de Olivos y se concretaron en la Constitución de1994, o bien en la instauración del sistema de las PASO. Las dificultades de los partidos argentinos de desarrollar y proteger una democracia interna real los lleva a consagrar sistemas que trasladan la resolución de las internas al electorado general. El resultado general no puede ser más desafortunado.

En circunstancias como las actuales, el acuerdo institucional para la reforma del régimen electoral y de los partidos políticos debe preservarse de este tipo de confusiones y distorsiones interesadas.

De otro modo, la política de acuerdos será inevitablemente utilizada como herramienta de presión en las luchas internas de las fuerzas políticas mayoritarias. El país verá así frustrada la posibilidad de efectuar progresos institucionales tangibles, al quedar los objetivos sociales generales, subordinados a la perspectiva inmediata de los sectores que, tanto en el gobierno como en la oposición, tengan de hecho mayor capacidad de maniobra y negociación. Parece importante, en consecuencia, mantener la discusión alrededor de un eje estrictamente políticoinstitucional.

Los procesos recientes de reforma electoral en las provincias ofrecen la ventaja de contar con un verdadero laboratorio de experiencias de reforma, acerca de los cuales resulta imprescindible un balance de sus resultados, de cara, sobre todo, a las reformas nacionales. Producidas con el objetivo casi exclusivo de solucionar problemas coyunturales en el interior de los partidos, las reformas provinciales no parecen haber aportado mayores avances frente al proceso creciente de cuestionamiento a la política.

Ello resta imagen de transparencia a los sistemas vigentes e introduce factores de inestabilidad política, al ahondar la crisis de legitimidad de los gobiernos que en principio parecen haberse beneficiado con la implantación de los nuevos esquemas.