Frente a la Asamblea Legislativa en la apertura de sesiones ordinarias, el presidente Milei invitó a las provincias a suscribir el Pacto de Mayo, suerte de gran acuerdo nacional y refundacional. Esta generosa e inesperada invitación puede sin embargo tomarse con una cuota de escepticismo. Además, debe enmarcarse en una política del presidente frente a las provincias, que aún no termina de adquirir sus contornos definitivos.
1. Comencemos por un primer y fundamental problema, el del federalismo. Alberdi diseñó el sistema plasmado en la constitución de 1853 como una unidad federativa o federación unitaria, fórmula de transacción entre unitarismo y federalismo, para superar las luchas civiles de la primera mitad del siglo XIX. Pero una cosa es el papel y otra la realidad. Ese modelo federal, perfectamente diseñado, fracasó en la práctica por una incontestable tendencia unitaria y centralizadora favorecida, en buena medida, por la debilidad e ineficiencia de las mismas provincias.
Hay una pregunta de fondo, muchas veces planteada: ¿preceden las provincias históricamente a la Nación y, por tanto, pueden prescindir de ella? Un sencillo análisis lógico nos indica que aquéllas no podrían existir sin la Nación: el todo siempre es anterior y superior a las partes. Las provincias son autónomas, pero existen como fracciones integrantes de esa totalidad, en vista del bien común de la Nación. De la misma manera, la existencia de la Nación como entidad superior no implica la absorción de las provincias. Son entidades coexistentes, y la Nación contribuye y garantiza el cumplimiento acabado de los fines provinciales.
Multitud de argumentos jurídicos y antecedentes históricos demuestran que ya desde 1810 ha existido certeza acerca de la unidad nacional, fuera como continuidad de la unidad virreinal o como consecuencia de la condición de nueva nación política. Y también, que independientemente de lo que la regla constitucional pueda indicar, Nación, provincias, y también municipios, se necesitan mutuamente, en un equilibrio dinámico en que la realidad y las tendencias históricas predominan sobre la fría norma jurídica, ella misma surgida como reflejo de determinadas circunstancias históricas.
2. A la larga, el eje principal de esta relación es y ha sido la economía. En el fondo el problema es fiscal. Las provincias tienen recursos y capacidades diferentes, no todas pueden sostenerse económicamente, lo que ha llevado a diseñar mecanismos equilibradores entre ellas, particularmente la ley de coparticipación que se funda, al menos en teoría, en criterios de solidaridad y equidad más que en una estricta proporcionalidad. Quienes menos pueden aportar reciben más, para compensar su falta de recursos. Esto no quita que muchas veces esos aportes no sean suficientes, o que sean muy mal administrados por las provincias. Pero si éstas quedaran libradas a sus propios recursos económicos y fiscales, ya de por sí muy gravosos, muchas no alcanzarían a cubrir sus costos. En consecuencia, terminan sobreviviendo gracias a los aportes extraordinarios del Estado nacional, esos que, justamente, la actual administración ha decidido recortar al mínimo.
3. Aquí se presenta otra cuestión central: ¿cómo considera Milei a los gobernadores? Sabemos que hasta ahora no ha mostrado mucha preocupación por la implantación territorial de su proyecto político. Durante la campaña presidencial el acento estuvo puesto exclusivamente en su imagen, descartando la conformación de una estructura política de alcance nacional, tradicional preocupación de los partidos. En consecuencia, no tiene gobernadores ni intendentes propios, que le respondan directamente. Su poder no se funda en la territorialidad en la que sí se asienta el de aquéllos. Su legitimidad, considera, está fundada en un voto desarraigado, sin raíces territoriales o partidarias, y por eso es superior a la de los gobernadores, aunque estos también hayan sido elegidos por el voto popular. Es una legitimidad verdaderamente democrática por emanar de la voluntad popular a lo largo de todo el territorio nacional.
Además, su destrato se funda en la ineficiencia de los mandatarios locales en la gestión de los recursos, y su dependencia financiera del Estado nacional, gracias a la cual, y a costa de sus propios ciudadanos, se han enriquecido. Son una verdadera casta. Si Milei es democracia, los gobernadores son una oligarquía. Tal vez por esta razón considera a la coparticipación no como un mecanismo solidario sino perverso, que despilfarra y empobrece. Los gobernadores son máquinas de absorber y malgastar recursos, propios y ajenos. Si el Estado nacional es una máquina de obstaculizar la acción individual, también lo son los estados provinciales, y por lo tanto deben reducirse a su mínima expresión.
4. Todo esto no explica completamente, pero al menos permite intuir las razones de la ambigua estrategia política de Milei frente a los gobernadores. Por una parte, busca disciplinarlos ahogándolos financieramente, eliminando todo aporte del Estado a que no esté obligado por la ley. Por otro, intenta seducirlos invitándolos a firmar un pacto que los ponga, a uno y a otros, como gestores de la refundación nacional y no como testarudos defensores del statu quo. Si con una de las maniobras intenta quebrar la resistencia de las provincias y someterlas a las políticas presidenciales, con la otra pretende sumarlos a un proyecto superador, clave del progreso nacional.
De todas maneras, puede que ambas tácticas apunten al mismo objetivo: someter a los mandatarios, despreciables por su inveterada ineficiencia y corrupción. Aunque también podemos sumar otra posible interpretación: hay un fin electoralista, ya que cualquiera sea la táctica que le garantice el mejor resultado, la idea es construir, ahora sí, su base política a partir de los gobernadores provinciales. Diálogos, conversaciones y reuniones recientes, apuntan a confirmar esta presunción.
5. ¿Qué papel asigna Milei al Pacto de Mayo en esta política? Sorprende que explícitamente lo haya planteado como un acuerdo cerrado y condicionado. La agenda por ahora está limitada a los diez puntos propuestos, y no parece abierta a debate ni sugerencias. Los mandatarios están invitados sólo a “firmar”, y esa firma determina si están del lado del cambio o de la continuidad. Podría también discutirse si todos los puntos son esenciales, si sobran o faltan algunos. Extraña en este sentido que nada se proponga sobre educación o seguridad. Lo significativo es que no solamente es un pacto cerrado, sino que además está condicionado a previamente aceptar el programa planteado en el DNU y una nueva y condensada ley Bases. El presidente lo dijo con claridad: primero comprométanse a aprobar las reformas, y después los espero en Córdoba el 25 de Mayo para firmar el pacto. En rigor, así planteado no es estrictamente un pacto, sino que se asemeja más bien a un tratado de paz en el que el vencedor pretende imponer sus condiciones al derrotado. Lo que suele provocar el resentimiento de quienes deben someterse a las condiciones impuestas.
Teniendo en cuenta este contexto, tanto el largo camino hacia el pacto como el resultado que éste pueda arrojar son impredecibles. ¿Estará dispuesto el presidente a aceptar sugerencias al decálogo, en consideración a una hipotética política de construcción de poder con base en los gobernadores? ¿Y qué pasa si éstos, todos o varios, resuelven no firmar el Pacto, o no aceptar las condiciones previas? Hemos visto que Milei es poco propenso a los acuerdos políticos, lo que permite inferir que espera la aceptación indiscutida de su propuesta. Si lo vemos como parte de una maniobra orientada a conformar una base política con los mandatarios, que le permita compensar la escasa representación parlamentaria, entonces estaría obligado a negociar. Puede que acepte modificaciones, confirmando así la supuesta estrategia “territorial”. Pero también es cierto que varias veces ha amenazado con retirar cualquier proyecto legislativo y manejarse por decreto. Si no le aprueban lo que quiere, no ofrece nada. Es probable que si no encuentra eco en los gobernadores para la firma en Córdoba, decida archivar la propuesta. En todo caso, como ya lo ha repetido, estos fracasos políticos son triunfos simbólicos, que darán sus frutos definitivos en las elecciones de 2025, en las que espera sumar diputados y senadores propios para no depender tanto de las voluntades ajenas. Igualmente, hasta ahora ha logrado algunos avances, al menos con los gobernadores más cercanos.
6. Volvamos por un momento a la parte económica de la estrategia. Una de las zanahorias con las que se atrae a los gobernadores es aumentar sus beneficios fiscales. Pero ¿no es ésta un arma de doble filo? Ampliar las cajas provinciales con plata de Nación proveniente de mayor recaudación, ¿no puede resultar en un refuerzo de las castas provinciales? Tal vez Milei sepa que es un brete por el que debe pasar si piensa en el 2025. Pero hasta ahora la estrategia predominante ha sido el desgaste y la exposición en los medios. Mandatarios que son cara de la renovación, como Ignacio Torres de Chubut, han sufrido el escarnio presidencial, simplemente por defender lo que considera le corresponde a su provincia. ¿Es prudente esta maniobra de Milei? ¿Cuánto estarán dispuestos a tolerar quienes la sufren, merecida o inmerecidamente? ¿Es el método más adecuado para torcer las voluntades provinciales? Nada de esto podemos afirmar, sólo intuir, ya que en política todo es posible. Sí sabemos que, por lo menos por ahora, a los gobernadores les resulta más ventajoso bajar la cabeza y aceptar el mandato presidencial, a cambio de los anhelados fondos nacionales.
Pero no puede descartarse que algunos mandatarios locales, al menos los más alejados al proyecto libertario, resuelvan no someterse a la maniobra presidencial. Una hipotética rebelión provincial, ¿no sería igualmente imprudente y altamente peligrosa? Una cosa es que el equilibrio del federalismo sea inestable y volcado irremediablemente a favor del Estado nacional; cosa muy distinta es que especulemos con que la solución puede ser una cerrada oposición provincial que ponga, al menos en teoría, en riesgo la unidad nacional. Algunos medios y políticos opositores ya hablan de que Milei provoca la “disolución nacional”.
Este tironeo entre autoridades nacionales y provinciales, en el marco de una política cada vez más consciente y decididamente confrontativa, tensa en extremo la delicada estructura de un sistema político ya de por sí debilitado y cuestionado. Es mucho lo que está en juego y puede perderse, si no prima la prudencia y se pone la mira en el bien común. ¿Servirá el Pacto de Mayo para ello?
* El autor es profesor universitario de Historia de las Ideas Políticas.
