Acotando la mirada al periodo que inicia en 1983 hemos pasado de las iniciativas “estatistas”, fortalecedoras de las capacidades de gestión de lo público tomadas por el gobierno Radical; al desprestigio de lo púbico que siguió a las hiperinflaciones, sobre lo que se apoyó el discurso “liberal” del gobierno Peronista que lo siguió; para luego de la crisis de la convertibilidad retomar con el Kirchnerismo los discursos “estatizantes”; transitando por el interregno de Cambiemos,con un relato “racionalizador”, de fortalecimiento de las capacidades de gestión sustentado en las tecnologías; para desembocar en la actual encrucijada, con un Estado que no detiene su deterioro y su anárquica expansión, en la que emerge nuevamente el eterno debate sobre qué hacer con el Estado.
Lo paradójico es que las posiciones, “estatistas” y “liberales”, parten del supuesto compartido de la existencia de un aparato estatal que funciona, conducido por Gobierno de turno, como implementador de regulaciones o como productor de bienes y servicios que “la política” decide, con lógicas organizacionales racionales, cuando los resultados indican que el Estado argentino, en todos sus niveles e instancia, desde hace ya tiempo, está desarticulado –“desecho”- y ha perdido capacidad de producir los servicios, bienes y regulaciones demandados por la sociedad.
Basta con una observación superficial de esos resultados, en términos de cantidad y calidad, en las áreas que concentran el mayor volumen del empleo público, para constatarlo y encontrar explicaciones, para a partir de allí buscar respuestas al interrogante sobre qué hacer con el Estado.
Tomando como ejemplo, la evolución del empleo público, en los sectores en donde se concentra su mayor parte -Educación, Salud, Seguridad y Justicia- se ve que su crecimiento no tiene correlato con los resultados que arrojan los estudios que evalúan la producción estatal, y mucho menos con la percepción que tiene la sociedad de la misma.
Si bien no hay información precisa sobre empleo público, básicamente en las Provincias y Municipios –eso también es parte del problema-, según diversas fuentes el número ronda los 3.800.000 empleados en los tres niveles de gobierno, observándose un crecimiento entre 2001 y 2022 de alrededor del 70%, muy por encima del 30 % que creció la población en el periodo. Del total de agentes estatales, el 20% corresponden a la Nación, 20% a los Municipios y el 60% restante a las Provincias. Desempeñándose un 70% de esos empleados en las funciones de Educación, Salud, Seguridad y Justicia, las que están casi en su totalidad a cargo de los gobiernos subnacionales
Ese es el marco para evaluar los resultados de la gestión pública y las manifestaciones creciente de malestar con el Estado, muchas veces a alimentadas por posiciones extremas. Las “estatistas”, asentadas en relatos poco creíbles sobre las bondades del “Estado presente” y los llamados a “militarlo”; las “liberales”, con discursos simplistas atribuyendo todas las dificultades a la intervención estatal o la expansión del gasto y el empleo público.
Para evitar esas simplificaciones sería necesario precisar, como cuestión previa, que la presencia del Estado, a través de sus diversos mecanismos institucionales y regulatorios es necesaria e imprescindible para el desarrollo y mantenimiento del capitalismo y de la democracia. Que esa intervención debe ser la adecuada a las condiciones específicas de cada sociedad y etapa de desarrollo.
En nuestro caso, la evidencia histórica muestra que los modos de intervención fueron distintos para la etapa primaria exportadora que se cerró en los 30′; de los que requirió el periodo del capitalismo autónomo nacional que entró en crisis en los 70′; de los que demandó la posterior etapa de internacionalización, así como los que serán necesarios ahora, con una sociedad más compleja, en un mundo más fragmentado.
Por ello el debate y la búsqueda de consensos deben dar respuestas a las preguntas sobre los modos más aptos de intervención y regulación estatal, sobre las instituciones y organizaciones adecuadas para hacer más eficiente la presencia estatal, dejando de lado las consignas que sólo ayudan a la deslegitimación de lo público.
Para avanzar en ese camino se hace imprescindible identificar los problemas estructurales y de mayor complejidad que atraviesan de manera horizontal y vertical al Estado en todos sus niveles. Problemas que involucran, además de temas fiscales y asuntos de tipo penal o éticos, cuestiones políticas, sociales, organizacionales, ideológicas y culturales profundamente enraizadas en las organizaciones estatales y en todas las clases y grupos sociales.
Uno de los problemas relevantes es el conocido como “patrimonialismo”, que llevó al Estado argentino a lo largo del tiempo, aceleradamente a partir de los 70′, a quedar apropiado/cooptado por las más diversas corporaciones o grupos de intereses de carácter empresarial, sectorial, regional, confesional o gremial, las que, por medio de instrumentos normativos de distintos rangos se generaron beneficios, protecciones, regulaciones puntuales o se asignaron recursos y privilegios.
Corporaciones que además de la cooptación de espacios estatales preexistentes y de los instrumentos normativos adecuados, propiciaron la creación de múltiples instancias organizacionales, como Secretarias, Direcciones, Entes Autónomos y Autárquicos, Sociedades Estatales, Fundaciones, Mutuales, Cooperativas, Fideicomisos, Universidades, Programas Especiales, etc. para gestionar el acceso a privilegios o a los recursos.
Todo ello fue generando complementariedades, complicidades y un entramado de intereses cruzados entre esos grupos y corporaciones, los actores que como conducciones políticas o como empleados del Estado gestionan las organizaciones, las representaciones gremiales, los proveedores y los clientes/usuarios de los servicios y las prestaciones. Entramado que condujo a la situación actual en la que una buena parte del aparato estatal y de los recursos públicos que circulan por él, estén “controlados” y “defendidos” por una compleja red integrada por esos actores.
Es por ello que poco aportan a la solución del problema, más allá de los discursos, las propuestas centradas en “disminución del tamaño” del Estado o al “combate” a la corrupción; o desde otras perspectivas las que se focalizan en su ampliación - “Estado presente”- y en el control de sus organizaciones “militándolas”.
Las salidas se deben buscar partiendo de las complejidades señaladas, “liberando” a los aparatos estatales, de todos los niveles, de la apropiación patrimonialista que les ha hecho perder progresivamente su carácter público, dejándolos sin capacidades para expresar/gestionar los intereses generales, para que puedan cumplir con el rol necesario e imprescindible de articulador entre lo privado y lo público.
Rol que solo puede cumplir el Estado si cuenta con una Administración Pública sólida, con suficientes capacidades de gestión para regular y orientar los mercados locales y la interrelaciones con los mercados externos. Además, de contar con instrumentos de gestión aptos para también regular y resolver los conflictos y para producir los bienes y prestar los servicios, que las decisiones políticas democráticas le requieran.
Capacidades que el Estado no posee o están deterioradas, por lo que para iniciar un proceso para su recuperación se necesita, por un lado, de un amplio consenso social que lo reconozca y legitime, haciéndolo portador de la identidad y aspiraciones colectivas de los principales actores sociales de nuestro tiempo; y por otro, del fortalecimiento de sus capacidades de gestión, consolidándolo como una Burocracia Estatal moderna, con cuadros con elevado nivel profesional, con un profundo compromiso con lo público y con altos estándares y valores éticos. Además de disponer de los instrumentos requeridos para la gestión, de las mejores tecnologías existentes -las duras y las blandas- y de los recursos que cada tarea específica demande.
Con estas premisas se puede abordar la cuestión del Estado como parte de la solución y no sólo de los problemas. Ello llevaría a centrar el debate en los roles y modalidades de intervención estatal con criterios realistas y sin prejuicios ideológicos y en la búsqueda de opciones para el desmantelamiento de maraña de intereses cruzados, tejida en la enredada normativa que la legaliza. Para desde allí avanzar en la restructuración/transformación/eliminación de las instituciones y organizaciones, que sirven para gestionar el entramado patrimonialista.
La tarea será ardua, con muchos obstáculos, por múltiples Entre otras, porque esos grupos e intereses, se cobijan en discursos engañosos, algunos profundamente arraigados en el “sentido común” de nuestras sociedades y dirigencias. Discursos grandilocuentes, adecuados a cada momento, pero que expresan intereses permanentes de facciones y grupos de privilegio, como los de la defensa de la “industria nacional”, de las “producciones y las culturas regionales”, del “empleo local”, del “federalismo”, de la “soberanía nacional”, de las “creencias y tradiciones mayoritarias”, entre muchos otros.
También hay discursos que expresan sentimientos con orígenes genuinos y conquistas legítimas, que deberían seguir siendo parte de los “consensos nacionales”, como los de la defensa de la Educación y de la Salud Pública o los de la defensa de los Derechos Humanos, pero que muchas veces han sido utilizados para crear o preservar nichos de privilegio.
Otro de los obstáculos a remover es la escasa transparencia sobre los procesos que transitan por Estado y en la opacidad en el manejo recursos públicos. Por lo que dar el debate amplio sobre estas cuestiones en la sociedad y la discusión específica sobre cada tema en las respectivas organizaciones estatales y con cada sector, para enfrentar y superar los obstáculos será una tarea decisiva y tendrá que ser coherente y continua para que tenga éxito.
Paralelamente, el foco debiera estar puesto en la búsqueda de instrumentos de gestión aptos para diseñar, gestionar y evaluar los resultados de las políticas públicas relacionadas con los roles indelegables del Estado y que se consideren estratégicas para el momento por el atraviesa la sociedad.
Identificadas esas políticas y las instancias gubernamentales encargadas de su gestión habrá que focalizar todas las acciones en el cambio y el fortalecimiento de organizaciones responsables de su gestión, sin prejuicios ideológicos, de la manera más abierta y transparente posible, sacándolo del tironeo “intramuros”, con todos los instrumentos disponibles evitando en lo posible la dispersión de esfuerzos en múltiples frentes, involucrando a todos los sectores sociales, políticos y organizacionales interesados o relacionados con cada tema.
Transitando por ese complejo y difícil sendero, es posible que el Estado argentino deje paulatinamente de ser percibido por la sociedad como el origen y causa de todos sus problemas y pase a considerarlo como parte de las soluciones.
+El autor es Abogado (UN Córdoba) Master en Administración Pública (CIDE-México). Docente Grado y Posgrado, en Argentina y México. Fue Investigador del CIDE, INAP y CONICET. Compiló Libros y publicó artículos sobre Descentralización y Cambios en las AP en varios países. Ex-Ministro de Coordinación, Secretario de la Función Pública y Asesor del Gobierno de San Juan. Coordinador Nacional del Programa de Reforma Administrativa de las Provincias BIRF/BID. Ha sido Director del Instituto de Capacitación y Gerente de Personal del Banco Nación. Consultor y Docente de Posgrado. Socio AAEAP.
