El Gobernador dictó el Decreto nº 2010 por el que se declaró "… promulgada e incorporada a la Constitución de la Provincia, la enmienda del Artículo 198 de la Constitución Provincial dispuesta por Ley 7.814".
Se trata de una reforma aprobada por el pueblo el día 28/06/2009, oportunidad en la que el "Sí" obtuvo el 83% de los sufragios válidos emitidos y el 46,88% del de los electores habilitados por el padrón electoral.
La consecuencia es la hoy vigente norma constitucional: "Art. 198: Los Intendentes serán elegidos directamente por el pueblo de los respectivos Municipios por simple mayoría de los votos válidos emitidos y podrán ser reelegidos por un solo período consecutivo. Si han sido reelectos no pueden ser elegidos sino con el intervalo de un período". Su efecto: los intendentes pueden ser reelectos de manera consecutiva sólo por un período.
Hemos sostenido siempre que las reelecciones indefinidas han posibilitado en nuestro país la conversión de las democracias en verdaderas autocracias. Pero lo que hoy nos ocupa es el análisis sobre la constitucionalidad del decreto referido.
Se trata del debate más clásico y antiguo del constitucionalismo mendocino, realizado y reeditado una y otra vez a lo largo de nuestra historia institucional.
Es el de las mayorías necesarias para tener por aprobado el referéndum popular exigido por nuestra Carta para los procesos de reforma y enmienda constitucional. Esa discusión se traduce en si se tiene por aprobado el referéndum por la mayoría de los "votantes" o de los "empadronados".
Entendemos que este viejo debate debe ser superado, en tanto nos ha impedido revisar nuestras instituciones políticas y actualizar la norma fundamental a las exigencias de la hora presente.
Nuestra Constitución prevé dos mecanismos para reformar su texto. El primero para los casos en que se pretende reformar más de un artículo -art. 219 y ss.- y el segundo para la reforma de uno solo de ellos -art. 223-.
En la reforma total o parcial, luego de declarada su necesidad por la Legislatura, se la debe someter al pueblo para que vote en pro o en contra de la convocatoria de una Convención Constituyente. Dispone la Constitución: "Si la mayoría de los electores de la Provincia votase afirmativamente, el Poder Ejecutivo convocará a una Convención… ".
A su turno la carta en su art. 223 dice: "La necesidad de enmienda o de reforma de un solo artículo de esta Constitución, podrá ser declarada y sancionada también por dos tercios de los miembros que componen cada Cámara. Una vez dictada la ley que sancione la enmienda o reforma, se someterá al pueblo para que en la próxima elección de diputados se vote en todas las secciones electorales, en pro o en contra de la reforma sancionada. Si la mayoría de los electores de la Provincia votase afirmativamente, la enmienda quedará aprobada por el pueblo y deberá ser promulgada por el Poder Ejecutivo e incorporada al texto de esta Constitución."
Desde la propia Constitución de 1916 -hoy vigente- hasta el año 1989, la interpretación de estas normas fue discutida, pero siempre se resolvió en un mismo sentido: el término elector debía entenderse como votante. Por tanto, se computó la mayoría exigida sobre la totalidad de los votos emitidos, excluidos los votos en blanco. De este criterio es hija la Constitución del 16. Y con esta misma interpretación se desarrollaron los procesos de reforma de 1942/1943, 1947/1948 y 1960/1965.
En 1989 la Corte modificó la pauta interpretativa, en el caso "Unión del Centro Democrático y ot. c/ Gobierno de la Provincia de Mendoza s/ Acc. Inconstitucionalidad", asimilando el término elector al de empadronado. Para ello se apoyó en una interpretación gramatical, teleológica, valorativa, sociológica, normológica, ideológica, histórica y progresista en torno al tema debatido. Pero el argumento que prevaleció fue el aspecto gramatical, del cual surgiría a su criterio la sinonimia del término "elector" con "empadronado".
Sostenemos desde hace largo tiempo que esa interpretación parte de lo que entendemos es una premisa errónea.
Ello por cuanto se pretende analizar el alcance del término "electores" en forma aislada, cuando lo cierto es que tal palabra está engarzada en un tipo de oración que no autoriza un análisis de esta naturaleza. La redacción del texto del art. 221 de la Constitución no indica que la mayoría deba computarse en relación a los "electores" a secas, sino que contiene una formulación condicional: "… si la mayoría de los electores votase afirmativamente… ", que en su estructura lógica sujeta una consecuencia: "… el Poder Ejecutivo convocará a una Convención" a una acción concreta y compleja: "votase afirmativamente" de un conjunto de sujetos: "mayoría de los electores".
La consecuencia prevista no se producirá si los sujetos señalados "mayoría de los electores" no efectúan la acción pretendida por el constituyente, es decir si "no votasen afirmativamente"; para que esto ocurra, se debe materializar el voto. Ninguna consecuencia prevé la norma, expresa o tácitamente, para los actos de quienes no votasen o para el "no voto".
De este modo, entendemos que el artículo sólo asigna consecuencia a la conducta de los "votantes" o de los "empadronados que votan" sobre quienes debe computarse la mayoría.
A lo expuesto, se agrega la crítica en relación al carácter de "deber" que el artículo 50 de la Constitución le confiere al sufragio. Es decir, votar en el referéndum es una obligación impuesta por el orden constitucional, de modo que quien no concurre al comicio viola no un difuso o abstracto deber cívico, sino un precepto imperativo consagrado en la Constitución. Si es así, resulta que quienes no votan contrarían un deber constitucional mediante una conducta antijurídica que, en tanto tal, no puede tener relevancia positiva alguna. Al identificar los términos "electores" y "empadronados" se está equiparando a los votantes con quienes, no concurriendo a votar, actuaron contrariando el mandato constitucional.
Además de ello, el proceso histórico nos permite sostener otra afirmación: no existe término o plazo constitucional para concluir con el proceso (sea de reforma o enmienda) una vez cumplido con el referéndum popular.
Como podrá observarse, los términos imperativos utilizados no dejan dudas: sancionada la ley con las mayorías requeridas debe someterse a referéndum en las próximas elecciones a diputados, y una vez refrendada popularmente debe el Poder Ejecutivo convocar a elecciones de convencionales o promulgar la enmienda.
De manera alguna puede un fallo judicial anterior interpretativo de una cláusula constitucional detener el proceso. Pues el control de constitucionalidad ejercido por la Corte, se refirió exclusivamente al caso que generó oportunamente el fallo, pero no cerró toda posibilidad interpretativa, ni legisló o modificó la cláusula constitucional.
Es necesario superar el debate histórico que bloqueó cualquier posibilidad de revisar y actualizar las instituciones políticas mendocinas. Es un primer paso y representa un avance cualitativo para nuestro sistema democrático y republicano de gobierno.
