El patronazgo es una práctica informal que consiste en la nominación discrecional en cargos públicos no electivos, por razones de estricta afinidad política, ideológica o personal. Se constituye en un sistema cuando esta práctica se transforma en una convención generalizada de acceso a los puestos estatales.
Esta institución informal se encontraba hondamente arraigada en las democracias avanzadas hacia fines del siglo XVIII y albores del siglo XX, período durante el cual estos procedimientos de selección arbitrarios comenzaron a ser paulatinamente sustituidos por sistemas cuyo ingreso y progreso en la estructura de posiciones administrativas se basa en la idoneidad y el mérito.
Esta transición de sistemas clientelares hacia sistemas meritocráticos, lejos de ser sencilla fue fruto de un arduo y extenso proceso de construcción, deconstrucción y reconstrucción a raíz del histórico papel que ha desempeñado el patronazgo como instrumento de consolidación del poder político. Consecuentemente, las reformas administrativas orientadas a implantar burocracias neutrales, han sido sistemáticamente erosionadas a raíz de las constantes presiones por repolitizar la administración pública, como bien lo describe Grindle (2012).
¿Por qué nacen las burocracias neutrales? Según Longo, la emergencia de los sistemas meritocráticos estuvo asociada al interés por asegurar la eficacia (2005), ante la impericia y el elevado nivel de corrupción atribuidos al manejo político de las estructuras estatales, así como también para garantizar seguridad jurídica en el marco de la instauración de regímenes constitucionales a fines del siglo XVIII.
En este sentido, el surgimiento de las burocracias sustentadas en el mérito estuvo ligado a la supresión de los privilegios estamentales y a la proclamación del principio de igualdad para el acceso a los cargos públicos. El ciudadano dejó de ser un servidor personal del rey para transformarse en un funcionario de una entidad impersonal y autónoma como el Estado.
Sin embargo, ante el uso político de los puestos estatales y el permanente interés por fortalecer el control clientelar de la burocracia pública, el patronazgo nunca fue plenamente desterrado y convive, aunque en dosis variables, con los sistemas meritocráticos.
En algunos casos, como sucede en las democracias más avanzadas, existen meritocracias consolidadas que sólo reconocen una porción pequeña y razonable de cargos de confianza a los fines de garantizar la gobernabilidad. Mientras que en otros casos, como ocurre en muchas democracias latinoamericanas, se han adoptado formalmente sistemas de carrera que reservan una reducida cuota de cargos políticos, pero en la práctica ese margen se amplía a raíz del predominio de prácticas informales.
Las líneas divisorias entre política y administración tienden a ser difusas por la constante penetración política en el aparato burocrático, siendo señalada la brecha entre la norma y su eficacia práctica como la principal patología de los sistemas de empleo público regionales.
La persistencia del patronazgo en estas latitudes ha sido vinculada, por especialistas en la materia, al hecho de que los partidos políticos surgieron con antelación a la implantación de burocracias de carrera, secuencia que favoreció la captura política de las administraciones públicas latinoamericanas.
Desde sus orígenes los partidos políticos se replegaron en las débiles estructuras estatales para su construcción y afianzamiento, fenómeno que actualmente se agrava por la disminución de la militancia voluntaria y la consecuente dependencia exclusiva de los puestos públicos para su supervivencia. Los partidos han llegado a ser catalogados como agencias para-estatales focalizadas en la despiadada y cruenta lucha por el acceso a los cargos públicos, y a los recursos estatales que ello implica, para asegurar su sostenimiento.
El patronazgo se ramifica y manifiesta de múltiples maneras en las estructuras y prácticas estatales. Si se comparan distintos casos de politización de “alta intensidad” es posible advertir ciertos patrones comunes en todos estos casos: 1) La tendencia a nominar discrecionalmente en todas las altas posiciones estatutarias. 2) El uso extensivo de contrataciones temporarias como mecanismos de huida al esquema de carrera. 3) Las nominaciones provisorias en puestos de carrera. 4) Los ascensos discrecionales. 5) La alteración de la autonomía de los tribunales de concurso. 6) El blanqueo de los nominados políticos. 7) La existencia de inequidades salariales, entre otros.
El arraigo y persistencia de este conjunto de prácticas de patronazgo tiene un impacto negativo en el desarrollo institucional, democrático y económico de los países de la región. Si se contrasta empíricamente el grado de politización de las burocracias latinoamericanas con distintas variables, se advierte que a mayor afianzamiento del patronazgo: el desempeño del gobierno es más bajo; la competencia electoral se resiente; el nivel de corrupción aumenta; el crecimiento económico es menor.
El tamaño del Estado, medido en términos de costos salariales, se incrementa y no se garantiza un trato imparcial hacia la ciudadanía. Este último aspecto es central. En los sistemas patrimonialistas, como ha remarcado
O’Donnell, la aplicación del sistema legal tiende a ser intermitente y diferencial, el accionar administrativo se privatiza y los agentes se extralimitan en sus funciones, imperando el arbitrio, la discriminación y el abuso del poder en detrimento de los grupos sociales más vulnerables y en beneficio de los sectores más privilegiados o cercanos al poder de turno.
Además, los mismos empleados padecen a diario los efectos adversos de la politización de la burocracia. La discrecionalidad y la arbitrariedad suscitan lo que Diana Scialpi denomina violencias institucionales en el sector público, que terminan generando muchas veces patologías entre los agentes públicos.
La existencia de asimetrías remunerativas, la imposibilidad de progresar a lo largo de la carrera, la infra utilización de las capacidades de los agentes asociados a gobiernos de distinto color político al del oficialismo por razones de desconfianza, entre otras prácticas, desalientan, desmotivan y reducen el compromiso de los servidores públicos.
Algunos casos, como el sistema de despojos americano o el de cesantías español de mediados del siglo XIX e inicios del XX, lograron transitar de contextos de patronazgo generalizado y corrupción endémica hacia la progresiva instauración de burocracias meritocráticas. Entonces, ¿por qué no logramos implantar plenamente una burocracia idónea y neutral frente a la influencia negativa que genera la politización sobre la democracia, la institucionalidad y el desempeño del gobierno y la economía, si otros países pudieron hacerlo? ¿Por qué no impulsar una reforma socialmente deseable y seguir desoyendo el clamor popular por una administración pública más eficaz, justa y abocada al servicio ciudadano y no de los partidos políticos o de un caudillo?
Una reforma administrativa profunda debe orientarse a garantizar, de una vez por todas, el mérito en lugar de centrarse en dar tijeretazos al aparato estatal. La ciudadanía se merece una burocracia eficiente, a la que se acceda en virtud de su esfuerzo y capacidad, sin mediar los privilegios que distribuyen entre sus acólitos las élites partidocráticas.
*Magíster en Administración y Políticas Públicas y Máster en Ciencia Política
