El gobierno nacional ha anunciado que se propone realizar una reforma tributaria integral, tema del cual nos hemos ocupado desde esta columna.
Un aspecto central de la reforma impositiva integral es la sanción de una nueva normativa sobre la coparticipación de impuestos entre la Nación y las provincias. Hoy se discute si esta norma no debería preceder la reforma tributaria. Hay quienes piensan que deben resolverse cuestiones como una norma sobre responsabilidad fiscal de todos las jurisdicciones, luego avanzar sobre la reforma de impuestos, tanto nacionales como provinciales, y finalmente llegar al arduo y difícil asunto de la coparticipación. Cualquiera sea el camino que se siga estamos frente, seguramente, al más difícil asunto de organización institucional que nuestro país tiene que resolver; de cómo lo resuelva dependerá su futuro.
El debate sobre la recaudación de impuestos y su distribución, en una nación que había adoptado un régimen federal de gobierno surca toda nuestra historia. Llevó décadas de guerras civiles hasta que se acordara la Constitución Nacional de 1853 y la nacionalización de los recursos de la Aduana de Buenos Aires, por entonces prácticamente la única fuente de recursos fiscales que se contaba. Todavía casi otras tres décadas hasta la federalización de Buenos Aires y la verdadera Constitución de la Nación Argentina. Desde la CN de 1853 y hasta el año 1934, las provincias, entonces 14, cubrían sus necesidades presupuestarias recaudando sus propios impuestos. Claro está que el gobierno nacional tenía entonces a su cargo funciones esenciales como la educación pública en todos sus niveles, en muchas provincias la salud pública y por cierto la seguridad y defensa nacional. También los caminos y medios de comunicación.
La crisis mundial de 1930 con una enorme caída de comercio internacional deterioró seriamente la recaudación nacional, asentada básicamente sobre los impuestos a las importaciones y exportaciones. Ello obligó, en los primeros años de la década del treinta, a introducir una importante reforma tributaria, creando nuevos impuestos para suplir las pérdidas de los del comercio exterior. Se creó así el denominado impuesto a los Réditos (hoy Ganancias) en forma transitoria, aunque persiste hasta ahora. Se produjo también una reforma muy importante y positiva para la economía nacional, la denominada unificación de impuestos internos, que aplicaban y cobraban las provincias, un sistema entonces caótico que había creado verdaderas aduanas interiores y limitaban severamente el tránsito de mercancías en el territorio nacional. Situación que en los últimos años ha reaparecido con el impuesto a los Ingresos Brutos en las provincias y numerosas tasas e impuestos municipales.
La creación del impuesto a los Réditos dio origen al inicio del sistema de coparticipación, ya que las provincias, con el aval de la Suprema Corte de Justicia, exigieron que parte de lo recaudado por ese impuesto retornara a las jurisdicciones de origen. Así se hizo y se estableció un régimen en el que 17,5% del impuesto volvía a las provincias en función de lo recaudado en ellas, es decir, se aplicaba un criterio estrictamente devolutivo. Con sucesivas modificaciones se llegó a mediados de los años ’80 cuando, con la sanción de la Ley 23.548, se estableció la coparticipación primaria, distribución entre Nación y provincias, quedando 54,6% para éstas y 44,3% para aquélla, adicionando un 1% para un fondo denominado Aporte para el Tesoro Nacional (los conocidos ATM). No puede dejar de mencionarse que durante el kirchnerismo, con la aplicación de exorbitantes retenciones a las exportaciones, impuestos que corresponden exclusivamente al gobierno nacional, éste llegó a controlar el 75% de la recaudación fiscal. Obviamente el país se convirtió en un régimen unitario fiscalmente, unido a un autoritarismo político en el que los gobiernos provinciales fueron simples delegados del Poder Ejecutivo nacional.
La CN de 1994 estableció que en el término de dos años debía aprobarse el nuevo régimen de coparticipación, las condiciones que establece para ese régimen son tales que tratar de aplicarlas puede llevar otros veinte años sin nada. La cuestión es muy simple ninguna provincia va a resignar participación y sin una drástica reducción del gasto público, hoy en niveles desmesurados, ni la reforma tributaria integral y menos aún un sistema de coparticipación de impuestos es factible. La discusión es qué organización política y económica queremos, que además sea factible.
