La pelea entre el Gobierno nacional y las provincias por los recursos provenientes de los impuestos es tan larga que se remonta a los orígenes mismos de la República, como una rémora de los crueles enfrentamientos entre Unitarios y Federales.
La Constitución de 1853 confirió a la Nación la potestad exclusiva de cobrar tributos aduaneros, sancionar impuestos nacionales y distribuir una parte entre las provincias, lo que dio origen, ya en el siglo XX, a distintas leyes de Coparticipación Federal.
La normativa que aún rige, data de 1988 y si bien la reforma constitucional de 1994 estableció que, en los dos años posteriores (1996), se debía sancionar una nueva Ley de Coparticipación, pasaron 20 años y el mandato no se cumplió. Entretanto, se centralizó la recaudación de impuestos y se descentralizaron los gastos.
“Hoy 7 de cada 10 pesos que ingresan por impuestos, quedan para el Estado Nacional”, dice Marco Lavagna, director de Ecolatina. Las provincias tienen menos recursos y más gastos, porque se hicieron cargo de la salud, la educación, y en la mayoría de ellas creció el empleo público, para compensar la pérdida de empleos en el sector privado.
“Esto llevó a los gobiernos provinciales a crear o aumentar impuestos, sobre todo los más distorsivos como Ingresos Brutos, afectando la competitividad de sus economías”, apunta el economista que asesora al Frente Renovador.
“También acentuó la dependencia de algunas provincias, sobre todo en el Norte Argentino, cuyos recursos provienen en un 80% de las transferencias que les envía la Nación”, señala Guillermo Giussi, de Economía y Regiones. “La reforma constitucional estableció que los objetivos de la coparticipación eran igualar el nivel de vida y oportunidades de los argentinos, sin importar dónde viven. Pero dos décadas después, la brecha de desarrollo sigue abierta y la subordinación al poder central creció”, afirma.
Ganadores y perdedores
La falta de una ley con criterios de reparto transparentes y equitativos, ha generado tensiones entre la Nación y los gobiernos provinciales a lo largo del tiempo. Para muchas provincias “es difícil determinar el monto de los aportes a la coparticipación federal, ya que los principales impuestos coparticipables se tributan a través de los domicilios fiscales de las empresas, generalmente asentados en la Ciudad de Buenos Aires”, destaca Ángel Sciara, ministro de Hacienda de Santa Fe.
La situación se agrava por la pérdida de la masa coparticipable a partir de una detracción del 20% del Impuesto a las Ganancias y de un 11% del IVA para financiar a la Anses tras la reforma previsional que eliminó el sistema de jubilación privada en 2008.
Aquellas provincias que no habían transferido sus cajas de jubilación por el Pacto Fiscal que firmaron Nación y Provincias en 1992 entablaron una demanda para declarar inconstitucional la detracción de recursos coparticipables ante la Corte Suprema, que aún no se ha expedido. Santa Fe, que históricamente contribuyó a la coparticipación muchos más recursos de los que se le reintegran, es una de las que inició esta demanda, junto con Córdoba y San Luis.
Está claro que el objetivo de la coparticipación no es devolutivo, porque esto implicaría condenar a las provincias con menos recursos, a ser inviables. Sin embargo, “si hay una provincia discriminada en el reparto es Buenos Aires”, apunta un informe de la consultora Bein, cercana al actual gobernador y candidato a presidente Daniel Scioli.
La provincia bonaerense reclama desde hace 15 años la actualización del Fondo del Conurbano, creado en 1992 para compensarla por el fuerte flujo de migración que recibe de otras provincias. En un principio le fue asignado un 10% de la masa coparticipable del Impuesto a las Ganancias, pero desde 1998 ese monto quedó congelado en el equivalente a U$S 650 millones, aunque la recaudación de Ganancias creció considerablemente.
Complejidades técnicas
A falta de una actualización de la Ley, se fueron creando instrumentos para compensar a las provincias por la pérdida de recursos coparticipables. Uno de ellos es el ya mencionado Fondo del Conurbano. Pero el primer lugar lo ocupan las transferencias “no automáticas”, que los sucesivos gobiernos nacionales vienen girando a discreción, para el pago de salarios o ejecución de obras públicas, lo que constituye una herramienta de disciplinamiento político de los gobernadores.
Otra medida de “compensación” es el Fondo de Desendeudamiento, por el cual se reprogramó la deuda que algunas provincias tienen con la Nación, hasta 2030 y con tasa fija. Claro que esta medida beneficia a las provincias endeudadas con la Nación, y castiga a aquellas que mantuvieron equilibradas sus cuentas.
También está el Fondo Solidario de la Soja, -creado tras el fracaso de la Resolución 125- que distribuye de manera automática un 30% de las retenciones a la soja y sus derivados.
Inviabilidad política
A esta altura, cabe recordar que existen dos niveles de coparticipación. El primero, Coparticipación Primaria, es el reparto entre Nación y provincias, que hoy es mayoritario para el Gobierno nacional. Luego viene el reparto “automático” de fondos entre las 23 provincias y la ciudad de Buenos Aires.
Los criterios y porcentajes de esta Coparticipación Secundaria no se actualizan desde 1988 y resultan, en términos políticos, lo más difícil de cambiar ya que “ninguna provincia aceptaría ceder recursos en favor de otra”, describe Soledad Pérez Duhalde, economista de Abeceb.
Para completar este panorama de por sí complejo, la Coparticipación requiere de una Ley Convenio. Esto implica que su tratamiento se inicia en la Cámara de Senadores; debe ser aprobado por mayoría absoluta en ambas cámaras y refrendado por todas las legislaturas provinciales.
“Hoy hay un grupo de cuatro provincias en equilibrio, cuyos aportes a la Coparticipación se compensan con los recursos que reciben del Gobierno nacional; dos provincias (Chubut y Neuquén), más la ciudad de Buenos Aires son aportantes netos, y un grupo mayoritario de provincias son beneficiarias netas del sistema”, describe Giusi, de Economía y Regiones.
La gran incógnita es por qué la Coparticipación lleva más de dos décadas sin resolverse y no figura en la agenda de casi ningún candidato -salvo De la Sota- ni en los discursos de campaña. “El momento para haber avanzado sobre este tema fue entre 2004 y 2006, cuando había superávit, no ahora que tanto Nación como la mayoría de las provincias tienen déficit”, apuntan en Estudio Bein. “Un reparto es más fácil cuando hay plata”.
Lavagna, de Ecolatina, recoge el guante: “Es una discusión de largo plazo que hay que dar. Si bien el tema no está presente en los medios nacionales, cuando vamos a las provincias surge todo el tiempo. En el corto plazo-propone-, hay que generar mecanismos transitorios para recobrar el Federalismo perdido”.
