El texto constitucional que establece las exigencias para que la Legislatura autorice al órgano ejecutivo a contraer empréstito sobre el crédito general de la provincia dice: “Art. 41- No podrá autorizarse empréstito alguno sobre el crédito general de la Provincia, ni emisión de fondos públicos, sino por ley sancionada por dos tercios de votos de los miembros presentes de cada Cámara...”.
Partiendo de dos principios fundamentales de hermenéutica constitucional, aquél que señala que en ningún caso debe suponerse que un término constitucional es superfluo o está de más, y el que indica que la Constitución debe ser interpretada como un conjunto armónico, en el cual el significado de cada parte debe determinarse en armonía con el de las partes restantes, corresponde analizar los antecedentes del artículo en cuestión y las demás normas que presentan las mismas características.
La Convención constituyente de 1916
En la Convención de 1916, al discutirse el artículo 41 se decía (aclaramos que el subrayado nos pertenece y que hemos tomado como fuente los “Debates de la Convención Constituyente de 1916”, T I, págs. 121/125 y T II, pág. 442):
Sr. secretario De la Reta.- Lee: Artículo 41.- No podrá autorizarse empréstito alguno sobre el crédito general de la Provincia, ni emisión de fondos públicos, sino por la ley sancionada por dos tercios de votos de los miembros presentes de cada Cámara…
Sr. Reta.- (...) voy a hacer una indicación que considero necesario (...) Yo encuentro, señor presidente, que pocos son los votos que se exigen para comprometer el crédito de la Provincia (...) pienso que debe haber la mayoría de los miembros que componen cada Cámara para que voten la conformidad de la ley; y por eso voy a pedir que se sustituyan las palabras “miembros presentes”, por “los miembros que componen cada Cámara”.
Sr. Funes (A).- Sobre este punto estoy autorizado por la Comisión, porque ya se había tratado en una reunión preliminar y se había hecho por alguno de los miembros de la misma, la observación que acaba de formular el convencional, porque los miembros presentes podrían importar en algún momento un peligro en el sentido de comprometer el crédito de la Provincia.
Sr. Castromán.- Cuando se trata de realizar un empréstito debe estar la mayor cantidad de representantes para sancionarlo.
Sr. J. Guevara (h).- La modificación propuesta no es una novedad. Las Constituciones anteriores de la Provincia y la actual, requieren el voto de los dos tercios de los miembros que componen cada Cámara.
Sr. Silveti.- Yo voy a votar el artículo tal como ha sido redactado por la Comisión. Pienso que los estados deben hacer uso del crédito, tanto como les sea posible, señor presidente (...) Ojalá, señor presidente, tuviéramos todo el crédito que necesita la Provincia en este momento para salvar las situaciones difíciles por que atravesamos y además en la forma como está redactado el artículo en el que se prohíbe en absoluto a los gobiernos dar otro destino a los dineros que se obtengan mediante el crédito, que aquél para el cual ha sido sancionada la ley (...) Con los dos tercios de los miembros presentes, creo que es más que suficiente garantía para la Provincia, de la meditación que han de llevar estas leyes en que se va a comprometer el crédito provincial.
De los debates entonces surge con suficiente claridad que:
1. Se propuso modificar el artículo que exige dos tercios de votos de miembros presentes en cada Cámara por la misma mayoría agravada pero computable sobre los miembros totales de cada una de ellas. Esto pues algunos convencionales entendían que son pocos los votos que se exigen y que con una minoría de los miembros que componen la Legislatura podía comprometerse el crédito de la Provincia, lo que no consideraban justo.
2. Cuando se trata de realizar un empréstito deben estar la mayor cantidad de representantes para sancionarlo.
3. Las Constituciones anteriores de la Provincia, incluida la de 1910, requerían el voto de los dos tercios de los miembros que componen cada Cámara.
La finalidad de la norma, la sistematicidad en casos semejantes y los principios generales del derecho constitucional.
Quizá la claridad de la redacción del Art. 41 y de la voluntad de los constituyentes podría dispensarnos de ahondar más en el tema, sin embargo creemos importante resaltar que el agravamiento de las mayorías exigidas para la toma del endeudamiento tiene como finalidad exigir un verdadero consenso político en ambas Cámaras legislativas para adoptar una decisión que importa un acto trascendental y extraordinario del Estado.
Es esta la razón por la que la Carta provincial le da a esta ley un tratamiento diferenciado -incluso la norma se encuentra separada de las que regulan el procedimiento ordinario de sanción y formación de leyes (arts. 100/104 C.Mza.)- exigiendo para su sanción una mayoría especial agravada.
Así, el art. 41 no deja duda alguna al exigir que la autorización legislativa deba otorgarse por ley sancionada por dos tercios de votos de los miembros presentes de cada Cámara.
Existe una costumbre equívoca de utilizar la alocución “media sanción” cuando nos referimos a la dada por cada una de las Cámaras a un proyecto. No existe la media sanción, cada cámara “aprueba” el proyecto. En este sentido puede verse la diferente redacción que presentan los artículos destinados a reglamentar el procedimiento de formación y sanción de leyes -100/104 C. Mza.- pues allí la conducta de cada Cámara se individualiza como aprobación.
Es por ello que cuando la Constitución exige que la ley sea “sancionada” por dos tercios de votos de los presentes está suponiendo la aprobación en cada cámara legislativa por 2/3 partes de sus miembros presentes, requisito sine qua non para que la ley se considere sancionada conforme el procedimiento especial trazado por el art. 41.
Y si la Constitución debe ser interpretada como un conjunto armónico, en el cual el significado de cada parte debe determinarse en armonía con el de las partes restantes, podemos observar que no es éste el único supuesto en el que el constituyente otorga un tratamiento especial, exigiendo una mayoría agravada para la sanción de normas que guardan con la que se encuentra en análisis la coincidencia de su importancia, trascendencia y carácter extraordinario que, por tanto, requieren de un fuerte consenso político.
De seguirse las amañadas interpretaciones que se formulan para aprobar endeudamientos sin la mayoría exigida, corremos el riesgo de utilizar aquéllas para modificar la jurisdicción pública actual de la Provincia, sobre parte de su territorio, ya sea por cesión, anexión o de cualquier otra manera (art. 3 C. Mza.); acordarse concesiones de agua (art. 194 C. Mza.) y declarar necesaria la reforma total, parcial o por vía de enmienda de la Constitución (arts. 220 y 223 C. Mza.); todo ello por normas que no cuenten con las mayorías especiales previstas en la Constitución.
En este sentido cabe recordar a Joaquín V. González cuando señala: “Las formas y procedimientos que emplean las Cámaras para ejercer sus atribuciones, son de la mayor importancia: ellos determinan la validez de la ley porque expresan el consentimiento de los diversos órganos constitucionales del pueblo (...) La falta de cualesquiera de esas formas esenciales hace que la ley no sea tal o sea nula, si se pretende ponerla en práctica o en ejecución” (Joaquín V. González, “Manual de la Constitución argentina”, Ed. Ángel Estrada y Cía. Editores, Buenos Aires, XV edición, pág. 505).
Faustino Legón, contratado por el Gobierno de Mendoza para elaborar el proyecto de reforma de la carta local en 1942/1943, se pronunció sobre este punto y destacó: “Creo oportuno explicar mi concepto de que la ley -se refiere a la que autoriza el endeudamiento- debe contar con la mayoría especial en cada uno de sus artículos coordinados. Con ello se evitan dificultades que pueden originar confusiones muy peligrosas...”. (Faustino Legón, “Anteproyecto para la reforma de la Constitución de Mendoza”, Edic. Talleres Gráficos Rodríguez Giles y Cía. SRL, Buenos Aires, 1943, pág. 147).
Es por ello que el Art. 99 inc. 20 de la Constitución de Mendoza aclara: “Corresponde al Poder Legislativo: (...) 20) Facultar al Poder Ejecutivo para contratar empréstitos o emitir fondos públicos como lo determina esta Constitución”.
