La Constitución de Mendoza comparte la rara singularidad, junto a las de Santa Fe y Buenos Aires, de resistir la tendencia mundial hacia la autonomía municipal. Este principio esencial del federalismo ha sido recogido por la casi totalidad de las cartas constitucionales del país y en la reforma de 1994 se convirtió en uno de los principios fuertes del derecho federal. A partir de entonces, lo que podría ser interpretado como un signo de apego a la Constitución histórica mendocina pasa a convertirse en un riesgo cierto para la propia autonomía provincial.
El nuevo art. 123 de la CN no admite dobles interpretaciones: cada provincia dicta su propia Constitución, conforme a lo dispuesto por el artículo 5, asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero.
Las Constituciones provinciales deberán asegurar no solamente la administración de justicia, la educación primaria y el régimen municipal, sino que, además, éste deberá reconocer el principio de autonomía, tanto en lo institucional y político-administrativo como en lo económico y financiero, con la salvedad de que le corresponde a cada provincia reglar su alcance y contenido.
El mandato constitucional es claro. El derecho a la autonomía provincial depende de la capacidad para garantizar ciertas condiciones básicas, entre ellas la autonomía municipal. El desconocimiento al municipio del poder constituyente de tercer grado no sólo menoscaba su integridad institucional, también compromete la de la propia autonomía provincial.
La Constitución mendocina vigente persiste en esta omisión no solo desde hace ciento sesenta años, es decir, desde su texto de 1854, sino también durante los treinta años de democracia iniciados en 1983. No estamos, pues, frente a un mero pecado de omisión, sino que constituye una carencia institucional que compromete el futuro del federalismo y que acarrea la tacha de inconstitucionalidad de todas aquellas leyes, decretos y actos administrativos que vulneren la autonomía municipal y justifica la posibilidad de una intervención federal.
La Corte Suprema nacional en el caso “Intendente Municipal Capital s/Amparo” (11/11/2014), referido a la provincia de La Rioja, recuerda que “durante la Convención Constituyente Nacional de 1994 se señaló que correspondía la intervención federal si no se asegura el régimen cualificado de la autonomía provincial en las provincias”.
No se trata entonces de escudarse en la necesidad de preservar la estructura departamental histórica, que en Mendoza data de 1828, cuando la Junta de Representantes aprobó el Reglamento de Policía y estableció la primera división administrativa del territorio provincial en departamentos y cuarteles hasta la creación de General Alvear (1914) y Malargüe (1950). Tampoco cabe valerse de la ausencia de acuerdos políticos en la provincia para justificar la falta de adecuación al texto constitucional nacional.
La Corte Suprema, en el fallo citado, llama la atención a La Rioja y lo mismo cabe para Mendoza: “Al subordinar la realización del proyecto constitucional a la posibilidad o no de obtener esos acuerdos sin considerar la irrazonable demora en alcanzarlos, el argumento invierte una regla elemental del orden constitucional argentino, según el cual la Constitución materializa el consenso más perfecto de la soberanía popular; frente a sus definiciones, los poderes constituidos deben realizar todos los esfuerzos necesarios para asegurar el desarrollo del proyecto de organización institucional que traza su texto”.
De ahí que, a más de veinte años del mandato constitucional, Mendoza no puede esperar más para reconocer la autonomía local. Las variantes de esta fórmula son múltiples puesto que los ejemplos provinciales son un terreno fecundo de experimentación.
La reforma que institucionalice la autonomía municipal en Mendoza sería perfectamente compatible con la geografía institucional histórica, bastaría con distinguir dos categorías de organización local: municipios y comunas con el criterio distintivo del número de habitantes, atento a la búsqueda de una mejor descentralización política e institucional. Se mejoraría la llamada legitimidad horizontal, la relación de cercanía entre gobernantes y gobernados.
Se debería reconocer la autonomía plena de los municipios, en los ámbitos institucional, político, administrativo y económico-financiero, mientras que la creación de las comunas permitiría avanzar en el camino de la descentralización política, fortaleciendo la relación entre quienes gobiernan y los vecinos. De este modo, villas tales como Palmira, Uspallata, Bowen, La Consulta, Chacras de Coria, y tantas más, experimentarían un renacimiento de la vida comunal sobre la base de oportunidades crecientes de participación de los vecinos en las cuestiones de su interés directo.
A ello se sumaría la organización del poder que, en los municipios -que disfrutarían de autonomía plena-, mantendrían los órganos Ejecutivo y Deliberativo, elegidos en forma directa; en cambio, para las comunas podría bastar con una comisión de vecinos, elegidos de la misma forma, que intentaría reducir el aparato burocrático, disminuir el gasto público y, en buena medida, favorecer la más rápida satisfacción de las necesidades locales.
Las propuestas podrían ser introducidas por el mecanismo de reforma parcial de la Constitución provincial (arts. 220, 221, y 222 C. de Mza.), o bien por la enmienda o reforma de un solo artículo (arts. 223 y 224 C. de Mza.), ya que en este último supuesto bastaría con delimitar los lineamientos básicos de la autonomía, dejando a las cartas orgánicas o a la ley orgánica en su caso, la reglamentación detallada de los mismos.
La reforma es imperiosa, no puede la provincia de Mendoza continuar negando a los numerosos centros poblados que existen en cada departamento la posibilidad de elegir a sus autoridades y de definir sus destinos, como bien lo reclaman los vecinos autoconvocados de Bowen.
No puede seguir sosteniéndose la existencia fáctica de vecinos de “primera categoría”, cuya voluntad electoral se materializa en la elección de sus propias autoridades municipales, versus quienes habitan en cualquier distrito mendocino, que luego de emitir su voto será el delegado municipal elegido por el intendente de la ciudad cabecera departamental quien regirá los destinos de la villa, que muchas veces no coincidirá con las preferencias electorales de los vecinos.
El cambio es posible y cada vez más necesario. Junto a la legitimidad de origen y de ejercicio, surgen hoy nuevas y profundas demandas de legitimación de las instituciones. La legitimidad horizontal o de proximidad es precisamente una de esas nuevas dimensiones.
La reforma del régimen municipal mendocino es necesaria y urgente. Mendoza debe reconocer que la vieja fotografía institucional en sepia de mediados del siglo XIX ha de ser superada por una fotografía nueva, de alta definición, que refleje el dinamismo económico, social y cultural de los nuevos centros dinámicos de población al interior de las antiguas demarcaciones departamentales.
