Los sistemas previsionales son políticas públicas destinadas a administrar la distribución de derechos de consumo entre distintas generaciones. El principio general que los explica y justifica es que de tomar el Estado una actitud pasiva en esta área, el efecto distributivo no sería socialmente aceptable. Esto es así tanto a nivel intergeneracional como intrageneracional. Intergeneracional, porque en ausencia de un sistema previsional, los adultos mayores tendrían acceso a niveles de consumo menores a los deseables. Intrageneracional, porque sin sistema previsional, habría adultos mayores con capacidad de financiar satisfactoriamente sus consumos mediante acuerdos privados o ahorros, pero muchos otros no lo lograrían. Dada esta visión sobre el funcionamiento de la sociedad, es necesaria la intervención de la política pública para administrar un mecanismo distributivo.
Argentina tiene uno de los sistemas previsionales más inclusivos del mundo. Prácticamente la totalidad de la población de adultos mayores recibe un beneficio que representa, en promedio, aproximadamente el 75% de los ingresos laborales de los trabajadores activos. Estos niveles de cobertura y haberes implican que los recursos que el país destina al sistema previsional también son importantes: están en torno al 11% del PBI. Este alto gasto ha llevado en los últimos años, en un contexto de restricciones fiscales, a que la atención de políticos y analistas se centre sobre el mecanismo de movilidad de los beneficios. Pero el esquema de movilidad no es el origen del problema, ni aporta una solución de mediano y largo plazo.
Un simple cálculo indica que, de pagarle a cada adulto mayor un haber mensual equivalente a la jubilación promedio, el costo total del sistema previsional sería cercano al 5,1% del PBI, algo menos de la mitad del gasto actual. La diferencia se explica por la presencia de beneficiarios más jóvenes, la duplicación de beneficios (especialmente, entre jubilaciones y pensiones por fallecimiento) y el impacto de regímenes especiales o diferenciales. Este ejercicio evidencia la necesidad de considerar cuán razonables son las reglas que incrementan el gasto en forma tan significativa.
La aparición del Covid-19 y su impacto sobre la dinámica social y económica genera, inevitablemente, cuestionamientos sobre sus efectos en distintas políticas públicas. Para analizar qué impacto puede tener la pandemia en el sistema previsional argentino es conveniente considerar tres dimensiones: cobertura, adecuación de beneficios y financiamiento.
La pandemia puede impactar de forma indirecta en la cobertura del sistema previsional si hay una caída sostenida del empleo formal, que a su vez afecte la capacidad de los trabajadores de acumular los requisitos necesarios para acceder a una jubilación. Un impacto negativo perdurable sobre la formalidad puede, entonces, resultar en una caída de la población elegible para jubilarse. Sin embargo, la mayor parte de los analistas tienden a coincidir en que el principal impacto de las medidas de aislamiento social, al menos en el corto plazo, es sobre los trabajadores informales, por lo que su elegibilidad no se va a ver afectada. Por supuesto, tampoco es esperable un impacto sobre la cobertura de quienes ya están jubilados. El grupo más expuesto a riesgos de cobertura es, por lo tanto, aquel que se encontraba tramitando su retiro al momento de la cuarentena, que puede ver su acceso al beneficio demorado.
En cuanto a la adecuación de los beneficios, las medidas tomadas en respuesta a la pandemia no parecen haber tenido ningún impacto, directo o indirecto. Los haberes previsionales no sufrieron quitas o reducciones, ni se espera que lo hagan. Las reglas de movilidad han reducido el valor real de los beneficios para parte de los jubilados, pero esto se debe a la implementación de legislación aprobada con anterioridad (aunque su vigencia fue extendida durante la pandemia). Al mismo tiempo, el gobierno nacional aprobó al inicio de la pandemia el pago de un bono por única vez para jubilados con ingresos mínimos o cercanos al mínimo, por lo que se vieron temporalmente beneficiados.
Finalmente, la pandemia sí puede tener un impacto más inmediato en la gestión financiera del sistema previsional. Los recursos del sistema previsional se componen de contribuciones de trabajadores y empleadores, impuestos específicos y, de ser necesario, recursos del tesoro nacional. Tanto las contribuciones como los impuestos han sufrido una importante reducción, vinculada a la falta de recursos de empleadores para hacer frente a las obligaciones y a medidas que los eximen temporalmente de pagar dichas contribuciones. En el mes de abril de 2020 las contribuciones de empleadores a la seguridad social fueron un 32% inferiores a las de un año atrás, en términos reales. La recaudación de impuestos específicos ha sufrido una disminución similar. Esta pérdida de recursos tiene un impacto inmediato sobre la sostenibilidad del sistema y, de prolongarse en el tiempo, seguramente lleve a un debate sobre la necesidad de realizar reformas. En cuanto a los gastos, el principal efecto que puede contabilizarse ha sido el pago de un bono por única vez para los beneficiarios con jubilación mínima o cercana al mínimo. Dado que el bono no se ha mantenido y que su alcance era limitado, es posible estimar que su costo total será de aproximadamente 0,05% del PBI.
Los principales desafíos para la política previsional en el futuro se refieren a la necesidad de converger hacia un sistema que mantenga los altos niveles de cobertura actuales y sea razonablemente generoso, pero funcione con menos excepciones, más equidad y más previsibilidad fiscal. En ese contexto, algunas de las reformas sobre las que parece sensato avanzar incluyen:
• Reducción progresiva de regímenes especiales o diferenciales, para que el conjunto de los ciudadanos quede comprendido en un esquema normativo único, que considere un beneficio básico universal y un adicional proporcional a los ingresos previos (con la posibilidad de autorizar esquemas suplementarios prefinanciados por los beneficiarios o sus empleadores, sin aportes ni garantías estatales).
• Adopción de reglas que permitan y promuevan la permanencia en la actividad de adultos mayores que así lo prefieran, facilitando el empleo a tiempo parcial y ofreciendo incentivos en contribuciones y beneficios.
• Rediseño del esquema de beneficios de sobrevivencia, concentrándolos en menores dependientes y cónyuges, evitando en estos casos la acumulación de beneficios y limitando su vigencia temporal en función de la edad del sobreviviente.
• Adopción de una regla de movilidad sencilla y transparente, que no tenga impactos sobre el valor real de los beneficios ni sobre su efecto distributivo entre beneficiarios.
Es importante lograr que estas reformas surjan de un amplio proceso de debate público y cuenten con apoyos políticos y sociales diversos, para asegurar su sostenibilidad en el tiempo. Asimismo, su implementación siempre debería ser gradual, evitando afectar derechos adquiridos de beneficiarios actuales o trabajadores próximos a jubilarse.
Fuente. Este artículo fue originalmente publicado en el libro “Pospandemia: 53 políticas para el mundo que viene”, del CEPE de la Univ Torcuato Di Tella. Disponible gratis en utdt.edu/cepe
