• Domingo, 14 de mayo de 2017
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Reforma tributaria: arrancó el debate por el impuesto al cheque

El Poder Ejecutivo tiene menos de un año para presentar su propuesta de reforma impositiva. El impuesto al cheque puede ser un caso testigo. La tensión por el reparto entre Nación y provincias.

Nadin Argañaraz - Ex subsecretario de Desarrollo

Creada la Comisión Bicameral de Reforma Tributaria en el Congreso, comenzó a correr el reloj para el Poder Ejecutivo Nacional, que tiene un plazo de 365 días para enviar al Poder Legislativo un proyecto de reforma tributaria nacional.

El impuesto a los débitos y créditos bancarios (más conocido como impuesto al cheque) es uno de los dos impuestos más distorsivos que tiene el esquema tributario argentino (el otro es el impuesto provincial a los ingresos brutos). En línea con eliminarlo/sustituirlo, hace unos años desde IARAF promovimos hacerlo aumentando gradualmente el monto del impuesto que puede tomarse como pago a cuenta de otros, como por ejemplo del impuesto a las ganancias.

De esta manera, en algún momento todo lo tributado en concepto de cheque podría ser descontado del impuesto a las ganancias, implicando para el contribuyente formal una disminución significativa de la carga tributaria sobre su margen de utilidad.

Siguiendo este camino, en la llamada ley pyme de 2016, el Gobierno avanzó con la franja de contribuyentes de menor facturación anual. Dado esto, es muy probable que la propuesta de reforma tributaria que se haga incorpore un aumento gradual del pago a cuenta, generando señales concretas a los agentes económicos y evitando una caída inmediata de la recaudación, considerando el nivel de déficit fiscal que se tiene y tendrá en los próximos años.

Dentro de este contexto, surge una circunstancia clave: a fin de año vence la extensión que por dos años la ley 27.198 otorgó al impuesto en 2015. En efecto, el Congreso Nacional debe definir cómo seguirá el impuesto a partir de 2018. Esto implica nada menos que empezar a discutir la reforma tributaria y también la distribución de recursos entre Nación y provincias, excepto que todas las fuerzas políticas acuerden posponer una vez más la vigencia del impuesto en su formato actual.

Un punto clave es que el impuesto, si bien es coparticipable con las provincias, tiene una asignación específica para el Tesoro Nacional del 70% de lo recaudado, quedando el 30% restante como los únicos fondos que ingresan a la masa coparticipable. En porcentajes efectivos concretos, durante este año el Tesoro Nacional se quedará con el 81% del total recaudado por el impuesto, las provincias con el 17% y la Anses con el 2%.

Esta distribución siempre generó tensión al discutir la renovación del impuesto. Esto se repetirá a fin de año, ya que las provincias intentarán la eliminación de la asignación específica, promoviendo en consecuencia que toda la recaudación del impuesto ingrese completa y directamente a la masa coparticipable.

Su importancia

El impuesto al cheque se consolidó como una fuente muy importante de recursos dentro de la estructura tributaria argentina. La recaudación de $ 131.700 millones de 2016 equivalió a un 1,6% del PBI, a un 6,4% del total de la recaudación de AFIP (es tercero en el ranking de impuestos nacionales, por detrás de IVA y Ganancias), a un 50% del gasto nacional en personal, a un 81% del gasto total de capital nacional, o a la totalidad del pago de intereses de la deuda pública con el sector privado realizado ese año.

La recaudación prevista presupuestariamente para este año es de $ 164.933 millones (1,7% del PBI), mientras que se proyectan $ 195.116 millones para 2018.

Como se describió, durante este año el 70% de la recaudación ($ 115.450 millones) irá directamente a las arcas del Tesoro Nacional, mientras que el 30% restante ($ 49.480 millones) se repartirá entre los principales receptores del sistema actual de coparticipación: provincias y CABA recibirán $ 28.335 millones, Tesoro Nacional (nuevamente) participará con $ 17.286 millones, mientras que Anses recibirá $ 3.860 millones.

Debido a la eliminación de la precoparticipación del 15% para Córdoba, Santa Fe y San Luis a fines de 2015 y a la reducción progresiva decidida para el resto de las jurisdicciones a principios de 2016, Anses fue el principal actor afectado negativamente, ya que sin estos cambios, durante 2017 hubiera recibido $ 7.422 millones. Los ganadores fueron las provincias, CABA y el Tesoro Nacional.

La elevada importancia relativa de la recaudación del impuesto genera las condiciones para una puja distributiva entre Nación y provincias por la recaudación.

Eliminación de la asignación 

Resulta útil realizar un análisis del potencial escenario de una renovación del impuesto en el que la totalidad de la recaudación forme parte de la masa coparticipable, como legalmente debe ocurrir con todo tributo para el que no se imponga una asignación específica. En concreto, que el Congreso determine que la recaudación del impuesto al cheque deje de tener asignación específica.

Habrán ganadores y perdedores para 2018, comparando la situación hipotética de coparticipación total con una en la cual el impuesto renovado siga manteniendo la asignación específica del 70% para el Tesoro Nacional (statu quo). En el agregado, la discusión entre Nación y provincias sería por $ 76.244 millones, medido en pesos del corriente año, que equivalen a un 0,8% del PBI.

En este escenario, el Tesoro Nacional perdería la asignación específica actual del 70%, pero como resultado de una masa coparticipable más alta recuperaría parte de esa pérdida. Incluso Anses vería incrementada su participación ante el engrosamiento de la masa bruta, aun considerando que la precoparticipación del 15% en 2018 bajara a un valor general del 6%, como parte del acuerdo de eliminación gradual de 3 puntos por año.

En concreto, durante 2018 este cambio significaría para el Tesoro Nacional una pérdida de recursos de $ 82.457 millones (0,85% del PBI) y una ganancia neta de $ 76.244 millones para las provincias y de $ 6.214 millones para la Anses.

En el caso de las provincias, la evidente ganancia será proporcional a los coeficientes de reparto de la coparticipación. Expresado en pesos del corriente año 2017, por ejemplo, la provincia de Buenos Aires se haría de $ 14.747 millones extra, equivalentes nada menos que a un 11,2% de la coparticipación esperada para todo 2017. Para CABA la potencial ganancia de recursos, de $ 4.630 millones, equivale a un 12,5% de su coparticipación anual, mientras que para el resto de las jurisdicciones la ganancia es del 10% de los envíos automáticos por coparticipación actuales.

Incentivos para reformar el impuesto 

De no mediar un cambio en la distribución de la recaudación del impuesto, las provincias pueden ser reticentes a aprobar una reforma del impuesto que implique aumentar gradualmente el pago a cuenta de otros, como el impuesto a las ganancias.

¿En qué consiste el juego? Cuando se recauda el impuesto al cheque, a las provincias se les transfiere la porción de recaudación según la ley vigente. De manera simple, se supone que el Gobierno nacional propone aumentar gradualmente la porción del impuesto al cheque que puede tomarse como pago a cuenta de Ganancias, de modo tal que en 2020 pueda tomarse el 100% (actualmente se puede tomar el 17%, excepto el caso de pequeñas facturaciones).

Por ende, en ese año, si no se modificara el reparto del impuesto, de cada $ 100 que se recauden por Cheque, a las provincias se les van a adelantar $ 18,6 y el Tesoro Nacional va a recibir $ 81,4. Pero cuando los contribuyentes efectivamente hagan uso del pago a cuenta (tomando los $ 100 de Cheque a cuenta de Ganancias), las provincias van a resignar $ 55,8, el Tesoro Nacional $ 24,2 y la Anses $ 20, que será precisamente el reparto del impuesto a las ganancias de no mediar cambios en la distribución vigente.

Como puede apreciarse, las provincias terminarían resignando más recursos que los que irían recibiendo por adelantado ($ 55,8 contra $ 18,6) y el Tesoro Nacional resignaría menos ($ 24,2 contra $ 81,4). Esta distorsión se origina en que las distribuciones de los impuestos considerados son distintas, y lleva a que en la modalidad de pago a cuenta, las provincias financien en mayor medida la baja del impuesto.

Si bien el vencimiento de Cheque se presenta como una situación ideal para empezar a desandar el camino de su eliminación de la estructura tributaria argentina, la mecánica de hacerlo vía la modalidad de pago a cuenta de otros impuestos no sólo deberá tener en cuenta el menor flujo de recursos totales recaudados, sino también la distribución de los costos fiscales a nivel federal.

La situación es compleja debido a la existencia de esquemas diferenciados de distribución para los distintos impuestos vigentes en nuestro país, y en este caso en particular, por la baja participación de las provincias en el producido del impuesto al cheque y su elevada participación en el impuesto a las ganancias, que sería el que vería reducida su recaudación.

Lo recomendable sería que el Congreso aprovechara el vencimiento del impuesto para encontrar el equilibrio que permita avanzar con la disminución gradual de su incidencia, en un marco de esfuerzo fiscal equitativo entre Nación y provincias.

CC