Economías regionales y una planificación difícil por falta de datos

El Indec acaba de publicar la última medición del Producto por provincia… para el año 2004. La noticia sería motivo de indignación y comentarios maliciosos en cualquier país menos en la Argentina. Aquí seguimos siendo un país con un Estado vergonzoso de sus estadísticas, pero de a poco algunas cosas van mejorando.

Ya podemos discutir la política antiinflacionaria sin dudar del punto de partida y debatir las fuentes de crecimiento de la economía sin dudar de cuál ha sido el sendero de los últimos meses. No es mucho, pero hasta hace poco era imposible.

Hace más de treinta años que no tenemos cálculos consistentes del Producto Bruto Geográfico de las 24 jurisdicciones. En los años noventa, la Dirección Nacional de Cuentas Nacionales había estimado la estructura del Producto por provincia a partir de la base 1993 y poco después, en un acuerdo con la CEPAL, se había actualizado el cálculo hasta 2005, pero siempre con la base 1993, lo que le restaba confiabilidad por el tiempo transcurrido. En los últimos días el Indec publicó la desagregación del PBI por provincia para el año base de la nueva estimación de Cuentas Nacionales: 2004. Esta información resulta muy desactualizada, pero al menos confiable para ese año.

¿Qué nos dicen estas cuentas? Lo primero es que las estimaciones siguen mostrando un país con un elevado nivel de concentración territorial de sus actividades. Como se muestra en la infografía, la provincia de Buenos Aires es el escenario donde se genera la tercera parte del Producto del país; junto con la Ciudad de Buenos Aires representan más de la mitad, y si sumamos Santa Fe, Córdoba y Mendoza, esas cinco jurisdicciones explican las tres cuartas partes del Producto total de Argentina. En el otro extremo, 14 provincias explican apenas el 17% del producto total.

Para los que siguen las alternativas del desarrollo territorial argentino, estos datos no deberían sorprender. La concentración del PBI argentino en pocas jurisdicciones ha sido una de las notas dominantes del desarrollo económico del país y, desde que se realizan estas mediciones, los resultados han presentado pocas variaciones, aun cuando las metodologías no hayan sido siempre las mismas.

Éstas pueden tener su origen en el desarrollo de nuevas actividades, procesos de promoción de algunas regiones o cambios de precios relativos que puedan derivar en cambios que no alcanzan a modificar el diagnóstico general, como ha sido estudiado, de manera especial, por Francisco Gatto, por ejemplo en este documento.

Más allá de las regularidades que se muestran en los datos presentados, seguramente han ocurrido mutaciones que no son adecuadamente reflejadas por ese indicador, a excepción de la caída en la participación de la Ciudad de Buenos Aires.

Si bien el tipo de agregación de la información en este tipo de cálculos hace difícil observar la evolución de las diferentes cadenas productivas, al menos se pueden sacar algunas conclusiones preliminares (y desfasadas en el tiempo). Se han ordenado allí las provincias de acuerdo a la importancia relativa del Producto correspondiente a sectores comerciables (agricultura, ganadería y pesca; minas y canteras, e industria manufacturera), y se puede apreciar la importancia relativa de cada uno de los tres sectores en cada provincia.

Lamentablemente para el diseño de políticas públicas, la distribución de la población sigue un patrón diferente al del valor agregado generado en cada territorio. Al existir territorios con niveles elevados de Valor Agregado y baja densidad poblacional y otros con escasa actividad productiva pero mucha población, se genera una brecha elevada de valor agregado por habitante.

En este caso, se pueden distinguir tres grupos: las provincias patagónicas y la Ciudad de Buenos Aires alcanzan un Valor Agregado por habitante que supera por mucho el promedio nacional (entre el doble y el triple); nueve provincias presentan valores de ese indicador cercanos al promedio (entre un 20% mayor y un 20% menor); las diez restantes resultan las de menor desarrollo relativo: La Rioja, San Juan, Salta, Santiago del Estero, Jujuy, Chaco, Misiones, Tucumán, Corrientes y Formosa.

El Valor Bruto por habitante es un indicador razonable del desarrollo de cada jurisdicción y, más importante en esta nota, de sus capacidades contributivas. La brecha existente entre jurisdicciones indicaría una diferente capacidad para financiar y gestionar el Estado. En situaciones donde las políticas públicas que más inciden sobre la igualdad de oportunidades y la calidad de vida de las personas se descentralizaron hacia provincias y municipios, la persistencia de estas diferencias marca un escenario muy preocupante.

Ése es el caso de la Argentina y varios países latinoamericanos. En nuestro país se encuentra descentralizada la provisión pública de educación, de salud, saneamiento y otros servicios sociales en jurisdicciones que están muy lejos de ofrecerse de manera uniforme.

El indicador sintético más simple (aunque no exento de críticas y, en nuestro caso, dificultades en su cálculo) es el que muestra la brecha de producto por habitante entre las jurisdicciones más y menos desarrolladas de un país. Hoy sabemos que en 2004, esa brecha era de 7,6 y resulta similar a otros países como Brasil, Colombia y Perú, por caso.

Brechas que son grietas

La ausencia de estadísticas fidedignas había dado lugar a diferentes visiones que iban desde minimizar esas brechas hasta agrandarlas hasta un nivel absurdo. En el primer caso, en base a estimaciones que poco tenían que ver con la realidad o amparándose en slogans de fácil enunciación y difícil sustento, como el que dice que "ricas, en la Argentina, son todas las provincias". En el otro caso, utilizando el cálculo que realiza cada provincia de su Producto, sin responder a metodologías consistentes.

Como en el Tute Cabrero, algunas provincias adoptan criterios metodológicos que incrementan su producto, para así poder reclamar más recursos en devolución de sus capacidades, y otras se "juegan a menos" para poder pedir más recursos con criterios redistributivos. Si usáramos esa información, la brecha calculada daría un valor superior a 14, como se consigna en este documento de la Cepal. Es por eso que resulta esencial que sea el Indec quien asuma la responsabilidad de realizar los cálculos.

¿Desde cuándo existe este problema? Son conocidas las discusiones sobre la posición ventajosa del puerto frente al interior desde el origen de nuestra Nación. En un texto clásico de Mulhall que me acercó Juan Sourrouille, se estima una brecha de riqueza entre Buenos Aires y Jujuy de 5,6 y de ingresos de 2,7 entre esas mismas provincias para la segunda mitad del siglo XIX. No obstante, más allá de esta curiosidad, como se anticipó, están disponibles estimaciones de Producto desde 1953. Desde entonces,las brechas entre extremos de las veinticuatro jurisdicciones que son autónomas desde 1994 se ha mantenido siempre entre 5,8 (en 1970) y 7,8 (2000).

En 1953, la brecha entre las 22 provincias que fueron autónomas desde mediados del siglo XX era de 5,5, pero si consideramos las 14 provincias originales, la brecha en la medición de 1953 era de 2,9 y, si lo vemos en la medición que se acaba de conocer, era de apenas 2,3.

A partir de lo anterior, no puedo dejar de señalar que el proceso de provincialización y posterior descentralización de servicios sociales no consideró adecuadamente el papel que debe tener el gobierno central en toda federación que quiera cuidar la igualdad de oportunidades, ante la imposibilidad de correspondencia fiscal. Tal vez la ley de coparticipación de los años setenta (20.221) fue innovadora ya que consideraba indicadores objetivos y la formación de un Fondo de Desarrollo Regional, pero resultó insuficiente y la historia posterior no ayudó a consolidar el proceso de convergencia.

Más allá de ello, es difícil pensar que una ley de coparticipación pueda por sí sola solucionar la magnitud y características de estos problemas. Hoy la mención a la falta de ley de coparticipación parece más una excusa que una solución. Una excusa para no discutir políticas públicas que efectivamente compensen diferencias cuando se pueda y atiendan la situación de la población más vulnerable cuando no se pueda o en la transición, que nunca será breve.